Texto de la resolución:
Tribunal Económico-Administrativo Central
SALA CUARTA
FECHA: 21 de enero de 2020
PROCEDIMIENTO: 00-03532-2016; 00-03533-2016
CONCEPTO: TASAS Y EXACCIONES NO CEDIDAS A LAS CCAA
NATURALEZA: RECLAMACION UNICA INSTANCIA GENERAL
RECLAMANTE: X, SA - NIF ...
REPRESENTANTE: Axz - NIF ...
DOMICILIO: ... - España
En Madrid , se ha constituido el Tribunal como arriba se indica, para resolver en única instancia la reclamación de referencia, tramitada por procedimiento general.
Se han visto las presentes reclamaciones contra las liquidaciones en concepto de Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios del año 200 y 2010 a la entidad X, SA.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-
En este Tribunal han tenido entrada las siguientes reclamaciones que se resuelven de forma acumulada:
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Reclamación |
F. Inter. |
F. Entra. |
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00-03532-2016 |
18/05/2016 |
06/06/2016 |
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00-03533-2016 |
18/05/2016 |
06/06/2016 |
SEGUNDO.-
En el Boletín Oficial de ... de 21 de diciembre de 1988 se publica el Pliego de cláusulas de explotación del Servicio Público de Estiba y Desestiba de Buques, en la cláusula décimo octava del mismo se establece un canon por la prestación del servicio, concretamente se dispone: "La cuantía del canon que establece el Capítulo III de la Ley de Régimen Financiero de los Puertos Españoles será de 2 pesetas por tonelada de mercancía manipulada y 15 pesetas por tonelada de pesca fresca manipulada y se abonará por semestres vencidos. Dicho canon se aplicará a las toneladas movidas sin aplicación de ningún coeficiente.
El canon se revisará anualmente con un aumento o disminución en proporción igual al Índice de Precios al Consumo oficialmente aprobado para el año de revisión".
El 16 de octubre de 1989 se produjo la formalización del Contrato Administrativo de Concesión de Servicio Público entre la entonces Junta del Puerto de ... y la entidad X, para la gestión del Servicio Público de Estiba y Desestiba de buques en el Puerto de .... El 1 de febrero de 2000 el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de ... autoriza su renovación por un nuevo plazo de 10 años.
La resolución de 11 de febrero de 2010 del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de ... otorgó: "El acceso directo de X SA a la licencia para la prestación de servicio portuario básico de carga, estiba, descarga, desestiba y trasbordo de mercancías para el Puerto de ... y ..., que se regirá por las obligaciones establecidas en el Pliego de Cláusulas de Explotación del Servicio Público de Estiba y Desestiba de buques para el Puerto de ... (BOP ... 21/12/1988), hasta que entren en vigor las nuevas prescripciones particulares previstas en el artículo 65 de La Ley 48/2003 sin perjuicio de la obligación del titular de someterse a las modificaciones legales que afecten al régimen jurídico del título."
TERCERO.-
En noviembre del 2000, el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de ... otorgó a X concesión administrativa para ocupar un parcela de aproximadamente 177.597 m², con destino a la construcción de una terminal de contenedores en la zona de servicio del Puerto de ....
En junio de 2002, el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de ... otorgó a X concesión administrativa para la la construcción y explotación de una terminal de contenedores en el Puerto de ....
CUARTO.-
La Resolución de 26 de marzo de 2015 del Tribunal Regional de ... estimó las reclamaciones económico administrativas 35/149/2013, 35/1370/2013 y 35/1371/2013 y 35/5660/12 interpuestas contra las resoluciones de la Autoridad Portuaria de ..., de fecha 27 de marzo de 2012, identificada como "Resolución del recurso de reposición interpuesto por la entidad X S.A. contra liquidaciones giradas en concepto de Tasa de actividad" y de fecha 11 de marzo de 2013, identificada como "Resolución del recurso de reposición interpuesto por la entidad X S.A. contra liquidaciones giradas en concepto de Tasa por aprovechamiento especial del dominio público". Dicha resolución expuso: "Una liquidación tributaria es un acto tributario y por ello -conforme a su naturaleza y función- exige en consonancia las formalidades tributarias (así, las conocidas del art. 102 antes expuestas) previstas en función de la necesidad básica de seguridad jurídica y que claramente se ve comprometida [tan comprometida de facto que en el caso presente no sólo el reclamante sino incluso la propia autoridad emisora de los giros en cuestión se confunden, en sus actuaciones ante este Tribunal, en el quantum de la liquidación tributaria de la tasa de que se trata].
A ello se suman como ya se dijo la falta de referencia del concreto título determinante de la relación jurídica de la que se derivan los giros acentuada con la confusión adicional resultante de la mezcla de actividades con referencia a concesiones derivadas de título de otorgamiento diferentes.
En su virtud, ESTE TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO REGIONAL DE CANARIAS, acuerda ESTIMAR la reclamación presentada y anular el acto impugnado por falta de motivación que ha producido indefensión, debiendo retrotraerse las actuaciones al momento oportuno anterior y previo a la resolución del recurso."
QUINTO.-
El 17 de diciembre de 2015 la Autoridad Portuaria de ... emitió dos liquidaciones en concepto de Tasa de aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios (referencia: 15-C-597, 15-C-597-1 y 15-C-597-2), correspondientes a los años 2008 y 2010 por unos importes de 317.064,09 y 260.320,75 euros respectivamente.
SEXTO.-
La interesada presentó recurso de reposición frente a ambas liquidaciones que fueron desestimados por la resolución de 14 de abril de 2016 de la Autoridad Portuaria, que se notificó el 19 de abril de 2016.
SÉPTIMO .- Frente a la anterior resolución se promovieron ante este Tribunal Central Reclamaciones Económico Administrativas el 18 de mayo de 2016, en las que la obligada tributaria, en esencia, alegó que el hecho imponible es el ejercicio de una actividad en el puerto y no la titularidad de una licencia o autorización, por lo que la existencia de dos títulos, el contrato para la gestión del servicio de estiba (hoy sustituido por una licencia de manipulación de mercancías) y la concesión para la ocupación de una parcela de dominio público para la explotación de una terminal de contenedores, no justifica girar dos veces la misma tasa, cuando la actividad y el hecho imponible es el mismo. En este sentido aclara que el objeto de la concesión otorgada a X, según la Base primera de las bases del concurso convocado en el año 2002, es la construcción y explotación de una Terminal de contenedores, tal explotación consiste en la misma actividad amparada por el contrato de gestión indirecta del servicio público de estiba y desestiba de buques (hoy licencia de prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías). La concesión se otorga con una finalidad que no es otra que la realización de una actividad mercantil idéntica a la permitida por la licencia, la carga, estiba, desestiba, descarga y transbordo de mercancías, por lo que la actividad que se debe gravar ya sea por concesión o licencia, es única. La práctica de la Autoridad Portuaria de girar una doble liquidación de la tasa de actividad por la misma manipulación de la mercancía, una por razón de la titularidad de la concesión, midiendo aquella mercancía en TEUS, y otra por razón de la licencia para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías, midiendo la misma mercancía en Toneladas, no es jurídicamente correcta, constituyendo una doble imposición tributaria.
Asimismo, la entidad considera que se ha vulnerado la disposición Transitoria Quinta de la Ley 48/2003, puesto que no habiéndose adaptado las concesiones de X a la Ley 48/2003, al haberse anulado la Resolución dictada con tal fin, no cabe girar las tasas con arreglo al régimen que resultaría de tal adaptación.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-
Este Tribunal es competente para resolver de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), así como en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (RGRVA), aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. No concurre ninguna de las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 239.4 de la LGT.
SEGUNDO.-
Las reclamaciones arriba señaladas se resuelven de forma acumulada al amparo de lo dispuesto por el artículo 230 de la LGT.
TERCERO.-
Este Tribunal debe pronunciarse respecto a lo siguiente:
La conformidad a Derecho del acto impugnado.
CUARTO.-
La entidad alega que se ha vulnerado la disposición Transitoria Quinta de la Ley 48/2003, puesto que no habiéndose adaptado las concesiones de X a la Ley 48/2003, al haberse anulado la Resolución dictada con tal fin, no cabe girar las tasas con arreglo al régimen que resultaría de tal adaptación.
La Disposición Transitoria Quinta de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general dispone: "1.En las concesiones y autorizaciones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley deberá adaptarse el canon por prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades comerciales a la regulación contenida en el art. 28 de esta ley para la tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios.
Si el canon vigente se ajusta a los criterios contenidos en el art. 28.5.A) de la ley, la cuantía de la nueva tasa será la resultante de dividir su valor a la fecha de entrada en vigor de la ley por el coeficiente 1,2. En el caso de que no se ajuste a los criterios mencionados, se calculará la cuantía de la correspondiente tasa, de acuerdo con dichos criterios, de tal forma que la cuantía anual resultante sea equivalente a la cuantía que vinieran abonando a la entrada en vigor de la ley dividida por 1.2. En ambos casos, sea cual fuere la cuantía del canon existente a la entrada en vigor de la ley, la nueva tasa deberá cumplir los límites establecidos en el art. 28.5.B., debiendo ser, en su caso, incrementada hasta el límite mínimo o reducida hasta el límite máximo."
La Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general produjo que la anteriormente denominada tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios se convirtiese en la Tasa de Actividad, que se contempla en el artículo 11 de la Ley 48/2003.
La tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, como su propio nombre indica tiene la naturaleza jurídica de tasa, por lo que procede de la potestad tributaria de la Administración, en este caso el Estado, supeditada, por eso mismo, a un concreto establecimiento por la Ley, es decir, tiene carácter únicamente tributario y está regida exclusivamente por lo dispuesto en la normativa vigente.
El hecho imponible de esta tasa es la prestación por terceros de servicios y el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de otra naturaleza en el ámbito portuario, por lo que, independientemente de que no se haya realizado la adaptación de las condiciones de la autorización o licencia, la ahora recurrente es sujeto pasivo de la misma al realizar las actividades grabadas y haberse producido el devengo del tributo. En consecuencia, partiendo de una interpretación conjunta de la totalidad de la Ley 48/2003 y del Real Decreto Legislativo 2/2011, coherente con los principios de igualdad, generalidad, capacidad económica y atendiendo a su espíritu y finalidad se llega a la conclusión de que, en todo caso, el sujeto pasivo estaría obligado a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos con el importe mínimo para la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios (posteriormente Tasa de Actividad) fijado por la norma, en este caso el "límite inferior" se establece por el último apartado del segundo párrafo de la la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 48/2003 que remite a su artículo 28.5.B, que actúa como cláusula de cierre al establecer un importe básico o mínimo con carácter imperativo. En este mismo sentido, el apartado b 2º) del artículo 188 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante también fija el importe mínimo.
QUINTO.-
Como se ha expuesto en el apartado anterior se ha producido el devengo de la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios y la interesada es sujeto pasivo de la misma al realizar las actividades gravadas y, en consecuencia, la Administración tiene derecho a liquidar el importe mínimo; sin embargo, para poder liquidar un importe superior al citado es necesario que primero se produzca la adaptación del canon por prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades comerciales a la tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios (actualmente Tasa de Actividad) tal como ordena la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 48/2003 y como se deduce de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2017 (Rec. 3960/2015): "Una interpretación literal del precepto no es suficiente para considerar necesaria la reserva de liquidación en el acto de adaptación. Pero desde una perspectiva lógica y teleológica cabe sostener, como entendió el Tribunal de instancia, que, si es necesaria la previa adaptación a la tasa para poder girar la liquidación, cuando se pretende liquidarla por ejercicios anteriores no prescritos, se exija, al menos, una referencia a dicha decisión en garantía de la seguridad jurídica. Como dice la sentencia recurrida, "lo que resulta sorpresivo no es el acuerdo de adaptación, sino el hecho de haberse liquidado la tasa de actividad por el año 2008, en el año 2012, a raíz del acuerdo de adaptación en el que nada se dice sobre adaptación o liquidación de periodos anteriores".
SEXTO.-
En el expediente administrativo no se acredita que la Autoridad Portuaria haya procedido a la adaptación del canon por prestación de servicios a la regulación contenida en el artículo 28 de la Ley 48/2003 como ordena su Disposición Transitoria Quinta, por lo que únicamente se podía liquidar por el importe mínimo establecido en la norma para la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios.
En las liquidaciones impugnadas, en primer lugar se calcula la cuota íntegra como TEUS movidos (llenos o vacíos) por tipo de gravamen, este cálculo resulta claramente incorrecto puesto que utiliza un tipo de gravamen que se calcula partiendo en última instancia del canon de 100 pesetas TEU o 30 pesetas TEU de transbordo establecido en la cláusula décimo sexta del título de otorgamiento de la concesión, lo que no resulta aplicable al no haberse producido la adaptación del canon por prestación de servicios a la regulación contenida en el artículo 28 de la Ley 48/2003, como se ha expuesto. Sin embargo, a continuación se calcula el límite inferior de la Tasa como el 20% de la tasa de ocupación del dominio público y es este importe, al ser mayor, el que se utiliza como cuota íntegra en la liquidación.
Como se ha expuesto en los fundamentos de derecho anteriores, hasta que se produzca la adaptación del canon por prestación de servicios a la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, la Autoridad Portuaria sólo puede liquidar dicho tributo por la cuantía del importe mínimo señalado por la normativa vigente en el momento del devengo. Es este caso, al tratarse de la Tasa correspondiente a los años 2008 y 2010 sería de aplicación el artículo 28 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general: "5. La cuota de la tasa, que deberá garantizar la adecuada explotación del dominio público portuario, se calculará por la Autoridad Portuaria con arreglo a los siguientes criterios y límites: (...) B) Límites: (...) b) En los casos previstos en las letras a), b), c), d), y e) del apartado anterior, la cuantía anual no será inferior al mayor de los siguientes valores que sean aplicables: (...) 1º Un 20 por ciento de la tasa por ocupación del dominio público".
Como se observa en las liquidaciones, él cálculo utilizado finalmente para hallar las cuotas íntegras corresponde con el mínimo que impone la normativa para la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, a la vista de lo cual, este Tribunal Central decide, en virtud del principio de eficacia administrativa y por razones de economía procedimental, confirmar la liquidaciones impugnadas correspondientes a los años 2008 y 2010, dado que el importe de las cuotas íntegras finalmente computado es correcto. Lo contrario, anular las liquidaciones, ordenando a la Autoridad Portuaria que dictase unas nuevas por el mismo importe, pero en las que se suprimiese el cálculo previo incorrecto, al no alterar las cuotas íntegras, sólo conseguiría llegar al mismo resultado pero con mayor tardanza.
SÉPTIMO.-
El artículo 28.1 de Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general establece: "1. La prestación por terceros de servicios y el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de otra naturaleza en el ámbito portuario estará sujeta a autorización o licencia, que devengará la correspondiente tasa a favor de la Autoridad Portuaria.
En el supuesto de que las anteriores actividades impliquen la ocupación del dominio público portuario, la autorización de actividad se entenderá incorporada en la correspondiente concesión o autorización de ocupación del dominio público, sin perjuicio de la exigencia de las tasas que procedan por ambos conceptos.
La licencia de prestación de servicios básicos se someterá al procedimiento establecido en el art. 67 de esta ley."
La interesada ostenta, a efectos de la presente reclamación, dos títulos administrativos distintos con, lógicamente, objetos diferenciados:
A) El Contrato Administrativo de Concesión de Servicio Público entre la entonces Junta del Puerto de ... y la entidad X, para la gestión del Servicio Público de Estiba y Desestiba de buques en el Puerto de ..., formalizado el 16 de octubre de 1989 y renovado el 1 de febrero de 2000 por 10 años. El 11 de febrero de 2010 se otorgó la licencia para la prestación del servicio portuario básico de carga, estiba, descarga, desestiba y trasbordo de mercancías para el Puerto de ... otorgado por la Autoridad Portuaria en su resolución de 11 de febrero de 2010.
B) La concesión administrativa, otorgada en noviembre de 2000 noviembre por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de ..., para ocupar un parcela de aproximadamente 177,597 m², con destino a la construcción de una terminal de contenedores en la zona de servicio del Puerto de ....
Como se la expuesto la recurrente posee dos títulos administrativos distintos, desarrollándo asimismo dos actividades diferenciadas, la actividad de carga, estiba, descarga, desestiba y trasbordo de mercancías en base al contrato/ la licencia reseñada en la letra A) anterior y que da lugar a la liquidación impugnada y la actividad de explotación del terminal de contenedores derivada de la concesión administrativa (letra B) anterior. Las citadas actividades dan lugar a la realización de dos hechos imponibles distintos y perfectamente separables por lo que corresponde la exacción de dos Tasas por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, sin que el hecho de que la misma persona sea beneficiaria de los dos tipos de títulos administrativos pueda alterar dicha circunstancia, por lo que no se produce doble imposición alguna.
En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su sentencia de 18 de mayo de 2015 (Rec. 211/2013) que expone: "Con fecha 4 de abril de 2013 el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, por delegación del Secretario General Técnico (Orden HAP/1335/2012, de 14 de junio), acuerda declarar lesiva para el interés público la Resolución del Director de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 30 de abril de 2009, por la que se revocan las liquidaciones 1-2009/05251- 01, 1-2009/05252-01 y 1-2009/05253-01, giradas a la empresa "Líneas Marítimas Canarias, S.A.", en aplicación de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios. [...]
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. El procedimiento de lesividad seguido por la Administración era de todo punto procedente ya que, en efecto, no hubo duplicidad en el pago de tasa alguna por la entidad concesionaria, de modo que la decisión de anular las liquidaciones litigiosas, adoptada por resolución del Director de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 30 de abril de 2009, ha de reputarse contraria a Derecho.
Antes de seguir adelante ha de aclararse que la sociedad "Líneas Marítimas de Canarias, S.A." ostenta dos títulos administrativos diferentes, cada uno con un objeto también distinto:
1) El contrato de gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques (formalizado el 16 de octubre de 1989 y renovado por un período de 10 años por acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 1 de febrero de 2000) que se presta en zona de uso público; y
2) Una concesión de dominio público portuario de una superficie de 133.143 m2, destinada a la instalación de una terminal de contenedores y que le fue otorgada por acuerdo del Consejo de Administración de dicha entidad pública de noviembre de 2000.
SEGUNDO. Hecha esta fundamental precisión ha de anotarse ahora que, como resulta del expediente, las liquidaciones núms. 1-2009/05254- 01, 1-2009/05255-01 y 1-2009/05256 vienen referidas a la actividad realizada en la concesión administrativa de explotación del terminal de contenedores, como lo demuestra la referencia que en dichas liquidaciones se hace a la propia concesión, que aparece especificada como "15- C-601" y que es la concesión de 133.193 m2 otorgada a "Líneas Marítimas de Canarias S.A." por resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 7 de noviembre de 2000 --con destino a la instalación de una terminal de contenedores, utilizándose como parámetro para la exacción de la tasa los "Teus" movidos, de acuerdo con lo dispuesto en la cláusula 16ª del pliego rector de la concesión.
Por su parte, las liquidaciones núms. 1-2009/05251, 01, 1-2009/05252-01 y 1-2009/05253-01 (que son las indebidamente anuladas) se refieren a la actividad de carga, estiba, descarga y desestiba, sin que, por tanto, y como resulta del "detalle de factura" correspondiente a cada una de esas liquidaciones, se mencione en ellas a la concesión demanial antes referida, utilizándose en este caso como parámetro para la exacción tributaria la cantidad de toneladas movidas."
Con base en lo expuesto, cabe concluir que el interesado al ostentar dos títulos administrativos distintos, realiza dos actividades diferenciadas, que podrían realizarse por dos personas distintas, por lo que se producen dos hechos imponibles que, obviamente, dan lugar a la exacción de dos tasas por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, una en concepto de manipulación de mercancía y otra de explotación de la terminal de contenedores.
Por lo expuesto
Este Tribunal Económico-Administrativo acuerda DESESTIMAR la presente reclamación, confirmando los actos impugnados.
