Tribunal Económico-Administrativo Central

SALA CUARTA

FECHA: 30 de junio de 2026

CONCEPTO: ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN CATASTRAL

NATURALEZA: RECLAMACIÓN ÚNICA INSTANCIA GENERAL

RECLAMANTE: Axy - …

En MADRID, se ha constituido el Tribunal como arriba se indica, para resolver en única instancia la reclamación de referencia, tramitada por procedimiento general.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.- En el Boletín Oficial del Estado de 26 de septiembre de 2023, se insertó anuncio de la Dirección General del Catastro que ponía en conocimiento de todos los interesados la apertura del trámite de audiencia colectiva previo a la aprobación de la Resolución del Director General del Catastro sobre elementos precisos para la determinación de los valores de referencia de los inmuebles rústicos sin construcciones del ejercicio 2024, comunicando la puesta de manifiesto del expediente en las Gerencias del Catastro durante el plazo de diez días contados a partir del siguiente al de su publicación, de lunes a viernes, dentro del horario ordinario de atención al público, previa obtención de cita a través de la Línea Directa del Catastro; y también, que la propuesta de Resolución podía ser consultada en la Sede Electrónica del Catastro (www.sedecatastro.gob.es), a fin de que, en ese mismo plazo se pudieran formular las alegaciones y presentar las pruebas pertinentes.

Segundo.- En cumplimiento de la disposición final tercera del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, tras el preceptivo trámite de audiencia, y a la vista de las alegaciones presentadas, la Dirección General del Catastro aprobó la Resolución de 25 de octubre de 2023, sobre elementos precisos para la determinación de los valores de referencia de los inmuebles rústicos sin construcciones del ejercicio 2024, publicada por edicto en la Sede Electrónica del Catastro (www.sedecatastro.gob.es), el siguiente 27 de octubre; la Resolución contenía pie de recurso en el que se informaba que contra la misma podía interponerse, en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente a su publicación, reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-administrativo Central o, potestativamente y con carácter previo, recurso de reposición ante la Dirección General del Catastro, sin que ambos pudiesen simultanearse; igualmente se indicaba que el expediente podía ser consultado, en el mismo plazo, en las Gerencias del Catastro, de lunes a viernes y dentro del horario de atención al público, previa obtención de cita a través de la Línea Directa del Catastro.

Tercero.- Contra la indicada Resolución, Doña Axy interpuso la presente reclamación en escrito presentado el 25 de noviembre de 2023, en el que se limita a solicitar la puesta de manifiesto del expediente ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, al objeto de evacuar el correspondiente trámite de alegaciones.

Puesto de manifiesto el expediente, conforme a lo solicitado, tras instar la reclamante y serle concedida su ampliación, el 30 de junio de 2024 dedujo escrito de alegaciones en el que, haciendo referencia a la reclamación interpuesta con el número de registro R.G. 00-204-2024, y tras indicar que la suscribiente es titular de inmuebles rústicos en … (…) tal como consta en el Catastro, acreditado no obstante mediante certificación catastral que se acompañaba como DOCUMENTO nº 1, expone que el valor de referencia, VR, es el elemento que integra la base imponible del impuesto de transmisiones patrimoniales y del de sucesiones y donaciones, cuando se trate de la transmisión de bienes inmuebles; y considera que, desde esa perspectiva, debe enjuiciarse su análisis, pues el examen de la regulación del valor de referencia pone de manifiesto que es un valor determinado por un órgano administrativo "al margen de cualquier norma, no ya legal sino, incluso, reglamentaria"; recuerda también que el marco normativo se contiene en la Disposición Final Tercera de la Ley del Catastro Inmobiliario y en su Disposición Transitoria 9ª y considera, en primer lugar, que se está "ante un caso de abdicación total del legislador y de remisión en blanco a las determinaciones de un órgano administrativo, con lo que hay un claro y grave incumplimiento del principio de reserva de ley"; y que, "ante tan parca regulación legal y ante la ausencia de un debido desarrollo reglamentario, la Resolución de la Dirección General del Catastro ha asumido un papel que no le corresponde como es el de innovar el ordenamiento jurídico"; y que el VR está construido de tal forma que no es capaz técnicamente de medir de forma adecuada la capacidad económica del contribuyente, porque no está soportada su determinación en una normativa técnica, la información utilizada es insuficiente, desconocida y contradice el carácter anual del VR y las propias Circulares aprobadas por la Dirección General del Catastro; además, no es apto para valorar explotaciones agrícolas e incurre en errores de bulto en la determinación de los precios, cuestiones que se analizan con detalle en las alegaciones y que, de forma resumida, son las siguientes:

1. La Resolución del Director General del Catastro recurrida no se ajusta al principio de reserva de ley establecido en el artículo 31 de la Constitución Española y en el artículo 8 de la Ley General Tributaria.

2. La Resolución de la Dirección General del Catastro innova el ordenamiento jurídico, al establecer todos los “criterios y reglas de cálculo, así como, en su caso, importes y campos de aplicación de coeficientes correctores de localización, agronómicos y socio-económicos” que no constan previamente en norma alguna y que son, por ello, creación ex novo de ese acto administrativo, que invade el terreno reservado a las disposiciones de carácter general. Insiste en que las normas jurídicas que vinculan a los ciudadanos se aprueban por Ley o por una disposición reglamentaria mientras que los actos administrativos deben limitarse a aplicar el ordenamiento jurídico sin poder innovarlo en ningún caso. Cita reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2022 (recurso de casación 937/202) que transcribe parcialmente

3. El valor de referencia no mide adecuadamente la capacidad económica del contribuyente, incumpliéndose así la exigencia constitucional (art. 31 CE) de que los tributos se exijan con arreglo a la capacidad económica. En definitiva, como conclusión del extenso alegato señala en este aspecto que no puede ser válida una resolución que pretende fijar el elemento determinante de la base imponible de un tributo sin sujetarse a ninguna norma técnica previamente aprobada, fijando así el VR sobre una muestra de transacciones (i) cuya existencia y características no pueden comprobarse, (ii) que tampoco se conoce cual es el porcentaje que representa esa muestra sobre el total de inmuebles rústicos en España, y (iii) que no tiene en consideración ninguna característica singular del inmueble, no siendo un sistema apto para valorar explotaciones agrícolas e incurriendo en errores de bultoen la valoración de cultivos y usos agrícolas que cualquiera es capaz de advertir sin necesidad de ser experto.

Y en virtud de lo expuesto termina solicitando que se tengan por formuladas las alegaciones y, estimándolas, se anule la resolución impugnada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- Este Tribunal es competente para dictar la presente resolución, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), así como en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (RGRVA), aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. No concurre ninguna de las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 239.4 de la LGT.

Segundo.- Este Tribunal debe pronunciarse respecto a lo siguiente:

Si la cuestionada Resolución adolece o no de los vicios o defectos señalados.

Dicha Resolución, sobre los elementos precisos para la determinación de los valores de referencia de los bienes inmuebles rústicos sin construcciones del ejercicio 2024, ha sido dictada de conformidad con la disposición final tercera del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, TRLCI, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

Tercero.- Comenzando con la regulación normativa del valor de referencia, hay que recordar que aunque la Ley 11/2021 de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego, reformó la regulación de la base imponible del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, así como la del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, sustituyendo el concepto de valor real por valor, concepto este último que se equipara al valor de mercado y que, además, en aras de la seguridad jurídica, en el caso de bienes inmuebles, estableció que la base imponible es el valor de referencia previsto en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI), este no era en realidad un concepto novedoso, en la medida en que se contemplaba, desde 2018, como una característica económica integrada en la descripción catastral de los inmuebles (ex artículo 3 TRLCI, modificado por la disposición final 20.1 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018) y su regulación se contenía ya en la disposición final tercera TRLCI, añadida por el apartado cuatro de la disposición final vigésima de la citada Ley 6/2018, de 3 de julio, con vigencia a partir del 5 de julio de 2018, quedando redactada así:

Cuatro. Se introduce una nueva disposición final tercera en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, con la siguiente redacción:

«Disposición final tercera. Valor de referencia de mercado.

En la forma en la que reglamentariamente se determine, la Dirección General del Catastro estimará de forma objetiva, para cada bien inmueble y a partir de los datos obrantes en el Catastro, su valor de referencia de mercado, entendiendo por tal el resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las transacciones inmobiliarias efectuadas, contrastados con las restantes fuentes de información de que disponga.

A estos efectos, elaborará un mapa de valores que contendrá la delimitación de ámbitos territoriales homogéneos de valoración, a los que asignará módulos de valor de los productos inmobiliarios representativos en dichos ámbitos, y que se publicará con periodicidad mínima anual, previa resolución, en la sede electrónica de la Dirección General del Catastro.»

Cuarto.- La Ley 11/2021, de 19 de julio -que da nueva redacción a dicho precepto-, es objeto de atención por la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 13/2026, de 12 de febrero, en los siguientes términos:

Posteriormente, ha sido la Ley 11/2021, de 9 de julio, la que ha dado nueva redacción a aquella disposición final tercera del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, abandonando el concepto de “valor de referencia de mercado” para asumir el más concreto de “valor de referencia”. Conforme a la nueva redacción, sigue siendo la Dirección General del Catastro la que “determinará de forma objetiva y con el límite del valor de mercado, a partir de los datos obrantes en el Catastro, el valor de referencia, resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las compraventas inmobiliarias efectuadas” (párrafo primero). Para ello, “en un informe anual del mercado inmobiliario y en un mapa de valores” (este último se publicará en la sede electrónica de la citada dirección general) se recogerá “la delimitación de ámbitos territoriales homogéneos de valoración”, asignándoles “módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos” (párrafo segundo). Además, con una periodicidad anual, la Dirección General del Catastro aprobará, mediante resolución, “los elementos precisos para la determinación del valor de referencia de cada inmueble por aplicación de los citados módulos de valor medio y de los factores de minoración correspondientes, en la forma en la que reglamentariamente se determine” (párrafo cuarto).

Por su parte, la disposición transitoria novena del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, en la redacción que le ha dado también la Ley 11/2021, de 9 de julio, prevé que, en tanto no se apruebe el desarrollo reglamentario, la aplicación de los módulos de valor medio -previstos en la disposición final tercera del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, para la determinación del valor de referencia de cada inmueble- se realizará de acuerdo con las siguientes directrices:

“(a) Para los bienes inmuebles urbanos, los criterios y reglas de cálculo se ajustarán a lo previsto en las normas técnicas de valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.

Serán de aplicación los módulos básicos de suelo y construcción de cada municipio, que se aprueben de acuerdo con las directrices dictadas para la coordinación de valores.

Los valores de suelo de zona permitirán la reproducción de los módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos en cada ámbito territorial homogéneo de valoración.

La resolución a aprobar por la Dirección General del Catastro definirá su ámbito de aplicación y concretará criterios y reglas de cálculo, módulos básicos de suelo y construcción, valores de suelo de zona y costes de construcción, así como, en su caso, campos de aplicación de coeficientes correctores.

(b) Para los inmuebles rústicos sin construcciones, la resolución a aprobar por la Dirección General del Catastro definirá su ámbito de aplicación, y concretará criterios y reglas de cálculo, así como, en su caso, importes y campos de aplicación de coeficientes correctores de localización, agronómicos y socioeconómicos.

El informe anual del mercado inmobiliario al que hace referencia la disposición final tercera determinará los coeficientes correctores aplicables, así como sus importes”.

La repetida Sentencia, analizando la aplicación de la doctrina constitucional a la cuestión planteada, señala que ante la parquedad de la regulación del "valor de referencia de mercado", introducido por la Ley 6/2018, de 3 de julio, ha sido la reforma operada por la Ley 11/2021, de 9 de julio, la que dotó de una regulación más completa al valor de referencia:

No hay que descuidar que el art. 31.1 CE “al configurar el deber tributario como deber constitucional, está autorizando al legislador para que, dentro de un sistema tributario justo, adopte las medidas que sean eficaces y atribuya a la Administración las potestades que sean necesarias para exigir y lograr el exacto cumplimiento de sus obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes” (STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 9). Y ante la parquedad de la regulación del “valor de referencia de mercado” introducido por la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para 2018, fue entonces la reforma operada por la Ley 11/2021, de 9 de julio, la que dotó de una regulación más completa al “valor de referencia”, para garantizar un contenido sustantivo y procedimental en orden a su individualización (mediante las disposiciones final tercera y transitoria novena del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario), evitando así el sacrificio desproporcionado de ese otro bien o derecho constitucional en liza como es el derecho a contribuir no solo de acuerdo con la capacidad económica, sino también en función de esa capacidad económica.

Quinto.- Sobre la conformidad de este sistema objetivo de cuantificación de la base imponible en las operaciones traslativas de inmuebles, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la sentencia antes citada, bastando a los efectos que aquí interesan resaltar que las alegaciones formuladas al respecto por la parte reclamante resultan inviables, no pudiendo prosperar en modo alguno.

Por ello, con carácter preferente a cualquier otra consideración, se ha de manifestar que el Pleno del Tribunal Constitucional en sentencia 13/2026, de 12 de febrero, ha desestimado la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3631-2025, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga, en relación con los arts. 10, apartados 2, 3 y 4, y 46.1 del texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, LITP, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, así como respecto de la disposición final tercera del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, en la redacción dada, respectivamente, por los arts. 6.2 y 14.8 de la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego (Ley 11/2021, de 9 de julio), por posible vulneración del principio de capacidad económica del art. 31.1 de la Constitución, al fijarse la base imponible de los bienes inmuebles de forma objetiva y general mediante la utilización del “valor de referencia”.

Señala la citada sentencia al analizar el principio de capacidad económica en su vertiente de cuantificación (la capacidad económica como medida) que,

A tal fin, el legislador goza de un amplio margen de libertad, pudiendo recurrir a técnicas o métodos objetivos de cuantificación [SSTC 182/2021, FJ 4 C) c); 52/2023 , de 11 de mayo, FJ 4 a); 67/2023, FJ 3 a), y 175/2025, FJ 4 A) b)] en las que se dé preeminencia a otros valores o principios constitucionales [SSTC 182/2021, FJ 4 C) c), y 175/2025 , FJ 4 A b)], como podrían ser razones de técnica tributaria, simplificación o practicabilidad [SSTC 214/1994, de 14 de julio, FJ 5 B); 182/2021, FJ 4 C), y 175/2025, FJ 4 B) a)]. En cualquier caso, el hecho de que exista un fin constitucionalmente legítimo no legitima per se “los medios concretos utilizados para alcanzarlo” (SSTC 194/2000, de 19 de julio, FJ 5; 255/2004, FJ 6; 111/2006, FJ 6, y 113/2006, FJ 7, de 5 de abril), para lo cual será preciso “que se respeten escrupulosamente todos los principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución” (SSTC 111/2006, FJ 6, y 113/2006, FJ 7).

En suma, aunque el legislador puede recurrir a técnicas en las que no se produzca una cuantificación exacta de la capacidad económica, puesta de manifiesto [en términos similares, SSTC 214/1994, FJ 5 B); 182/2021, FJ 4 C) c), y 67/2023, FJ 3 a)] a través de un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto [SSTC 26/2017, FJ 3; 59/2017, FJ 3; 72/2017, de 5 de junio, FJ 3; 126/2019, FJ 3, y 182/2021, FJ 4 A)], para que ello sea constitucionalmente legítimo no solo es necesario que concurra una justificación objetiva y razonable [STC 182/2021, FJ 5 B) y C)], sino que también es imprescindible que se graven rendimientos medios o presuntos (potenciales) o que no sean el único método de determinación de la base imponible permitiendo su estimación directa [STC 182/2021, FJ 5 D)].

Y que la traslación de la doctrina constitucional a la cuestión de inconstitucionalidad planteada,

nos conduce a alcanzar necesariamente un resultado desestimatorio, en la medida en que (i) nos hallamos ante un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales que cuenta con una justificación razonable y suficiente desde el punto de vista constitucional, y (ii) el medio articulado para alcanzar el fin respeta escrupulosamente los límites sentados en la doctrina de este tribunal, no solo por gravar valores medios o potenciales cercanos a los de mercado, sino también por haber arbitrado el legislador la posibilidad de la estimación directa de las bases imponibles.

Prosigue más adelante:

Como defienden el abogado del Estado, el fiscal general del Estado y la propia letrada de la Junta de Andalucía, no estaríamos, en consecuencia, antes unas estimaciones que desconozcan la necesaria singularización en atención a las características (extrínsecas e intrínsecas) de los bienes inmuebles objeto de valoración, como sucedía antiguamente con las estimaciones generales (a las que hacían referencia, por ejemplo, los apartados 10 y 11 de la base vigesimoséptima de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de bases del Estatuto de régimen local), o, como ocurre actualmente, con las estimaciones por referencia a los valores fiscales con aplicación de “coeficientes multiplicadores” [recogido actualmente en el art. 57.1 b) LGT]. Estas últimas estimaciones han sido consideradas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, como ya se ha visto, como inidóneas, “por su generalidad y falta de relación con el bien concreto de cuya estimación se trata […], salvo que tal método se complemente con la realización de una actividad estrictamente comprobadora directamente relacionada con el inmueble singular que se someta a avalúo” [en este sentido, entre las primeras sentencias, la STS 842/2018, de 23 de mayo (ECLI:ES:TS:2018:2185); y, entre las últimas sentencias, la STS 1976/2024)]. El “valor de referencia” es un método dirigido a la fijación de unos “valores medios” que se extraen objetivamente de operaciones “reales” y cuyo resultado es, en la mayoría de los supuestos, el reflejo ajustado de la capacidad económica manifestada en la operación traslativa.

Concluye dicha sentencia (FD Séptimo):

Siendo la adquisición de un bien inmueble un índice de capacidad económica real, la opción legislativa dirigida a su cuantificación a través de un sistema objetivo como es el del “valor de referencia”, puede reputarse constitucionalmente legítima al haberse articulado con pleno respeto al principio de capacidad económica como medida del gravamen. En contra de lo señalado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga, nos hallamos ante un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales que cuenta con una justificación razonable y suficiente desde el punto de vista constitucional, respetando el medio articulado para alcanzar el fin y los límites sentados en la doctrina de este tribunal, no solo por gravar valores medios o potenciales cercanos a los de mercado, sino también por haber arbitrado el legislador la posibilidad de la estimación directa de las bases imponibles.

Procede desestimar, en consecuencia, la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Sexto.- En cuanto a las alegaciones relativas al principio de reserva de ley, ya en anteriores pronunciamientos de este Tribunal Central sobre este mismo asunto dijimos que el valor de referencia como elemento descriptivo de los bienes inmuebles se apoya en unos parámetros establecidos por el legislador catastral, en concreto, en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (disposición final tercera y disposición transitoria novena), norma jurídica que tiene rango de ley.

Y que junto a lo anterior, tampoco cabía olvidar que, en el ámbito tributario, como es notoria doctrina constitucional, se da una reserva de ley relativa que no llega hasta el extremo de exigir una regulación legal agotadora, que haya de extenderse a todos los extremos o cuestiones relacionadas con la determinación de dichos elementos del tributo; que además, a este respecto, el límite del valor de mercado, a que se refiere la disposición final tercera TRLCI, cumple las funciones que a dicho elemento asigna el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 233/1999 de 16 de diciembre, en la que, resolviendo los diversos recursos y cuestiones de inconstitucionalidad acumulados contra la Ley 39/1988, 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, argumenta, por lo que aquí interesa, que la fijación del valor de mercado como límite máximo de la base imponible, en tanto supone una remisión a criterios de naturaleza técnica es suficiente para respetar la reserva de ley tributaria (FJ vigésimocuarto); en consecuencia, frente a lo alegado, no estamos ante un caso de abdicación total del legislador y de remisión en blanco a las determinaciones de un órgano administrativo, con "grave incumplimiento del principio de reserva de ley".

VIGÉSIMOCUARTO.-

.../...

Pues bien, como hemos dicho, no cabe la menor duda de que es la dificultad técnica de valorar los terrenos rústicos la razón de que el legislador haya optado por el sistema de capitalización de las rentas reales y potenciales de los mismos. Ello no obstante, es evidente que ni la complejidad técnica a la que aludimos ni la flexibilidad de la reserva de ley en este concreto elemento de la prestación tributaria permitirían que la Ley abdicara de toda regulación, delegando la fijación de la cuantía del tributo a la libre decisión del Gobierno, sino que, como advertíamos en la STC 185/1995, tiene que establecer los criterios y límites idóneos para impedir una actuación caprichosa de aquél. Y este es precisamente el caso, dado que la L.H.L. circunscribe perfectamente la capacidad de decisión sobre la cuantía del I.B.I. al señalar en su art. 66.2 que para "la determinación de la base imponible se tomará como valor de los bienes inmuebles el valor catastral de los mismos, que se fijará tomando como referencia el valor de mercado de aquéllos, sin que, en ningún caso, pueda exceder de éste". Es claro, pues, que la Ley establece un límite cuantitativo máximo que "en ningún caso" el Gobierno puede soslayar; límite máximo de la base imponible -el valor de mercado- que, como hemos señalado al examinar la regulación de los precios públicos, en tanto que supone una remisión a criterios de naturaleza técnica, debe entenderse suficiente para respetar la reserva de ley tributaria.

Séptimo.- Los preceptos legales a los que nos venimos refiriendo, disposiciones final tercera y transitoria novena TRLCI, tras la reforma operada por la Ley 11/2021, establecen ahora:

Disposición final tercera. Valor de referencia.

La Dirección General del Catastro determinará de forma objetiva y con el límite del valor de mercado, a partir de los datos obrantes en el Catastro, el valor de referencia, resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las compraventas inmobiliarias efectuadas.

A este efecto, incluirá las conclusiones del análisis de los citados precios en un informe anual del mercado inmobiliario, y en un mapa de valores que contendrá la delimitación de ámbitos territoriales homogéneos de valoración, a los que asignará módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos. El citado mapa se publicará en la sede electrónica de la Dirección General del Catastro.

Con el fin de que el valor de referencia de los inmuebles no supere el valor de mercado se fijará, mediante orden de la Ministra de Hacienda, un factor de minoración al mercado para los bienes de una misma clase.

Con periodicidad anual, la Dirección General del Catastro aprobará, mediante resolución, los elementos precisos para la determinación del valor de referencia de cada inmueble por aplicación de los citados módulos de valor medio y de los factores de minoración correspondientes, en la forma en la que reglamentariamente se determine.

Esta resolución se publicará por edicto en la Sede Electrónica de la Dirección General del Catastro antes del 30 de octubre del año anterior a aquel en que deba surtir efecto, previo trámite de audiencia colectiva. A este efecto, se publicará un edicto en el «Boletín Oficial del Estado» en el que se anunciará la apertura del mencionado trámite por un periodo de diez días, durante el cual los interesados podrán presentar las alegaciones y pruebas que estimen convenientes.

La citada resolución será recurrible en vía económico-administrativa, o potestativamente mediante recurso de reposición, por los interesados y en el plazo de un mes desde su publicación, sin que la interposición de la reclamación suspenda su ejecución.

En los 20 primeros días del mes de diciembre, la Dirección General del Catastro publicará en el ''Boletín Oficial del Estado'' anuncio informativo para general conocimiento de los valores de referencia de cada inmueble, que, al no tener condición de datos de carácter personal, podrán ser consultados de forma permanente a través de la Sede Electrónica del Catastro.

..../...

Disposición transitoria novena. Régimen transitorio para la determinación del valor de referencia de cada inmueble. En tanto no se apruebe el desarrollo reglamentario, la aplicación de los módulos de valor medio previstos en la disposición final tercera para la determinación del valor de referencia de cada inmueble se realizará de acuerdo con las siguientes directrices:

a) Para los bienes inmuebles urbanos, los criterios y reglas de cálculo se ajustarán a lo previsto en las normas técnicas de valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.

Serán de aplicación los módulos básicos de suelo y construcción de cada municipio, que se aprueben de acuerdo con las directrices dictadas para la coordinación de valores.

Los valores de suelo de zona permitirán la reproducción de los módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos en cada ámbito territorial homogéneo de valoración.

b) Para los inmuebles rústicos sin construcciones, la resolución a aprobar por la Dirección General del Catastro definirá su ámbito de aplicación, y concretará criterios y reglas de cálculo, así como, en su caso, importes y campos de aplicación de coeficientes correctores de localización, agronómicos y socioeconómicos.

El informe anual del mercado inmobiliario al que hace referencia la disposición final tercera determinará los coeficientes correctores aplicables, así como sus importes.

La lectura de ambos preceptos revela que el legislador encomendó a la Dirección General del Catastro la determinación del valor de referencia de los bienes inmuebles estableciendo un régimen transitorio para la aplicación de los criterios y reglas de cálculo que, en el caso de los inmuebles rústicos sin construcciones, se concretarán (criterios y reglas de cálculo, así como importes y campos de aplicación de coeficientes correctores de localización, agronómicos y socioeconómicos) en la resolución que apruebe la Dirección General del Catastro; se trata de disposiciones de indiscutible rango legal, mediante las cuales se efectúa una remisión explícita del legislador a la Dirección General del Catastro para que apruebe, con periodicidad anual, una resolución que recoja los elementos precisos para llevar a cabo su determinación, por aplicación de módulos de valor medio y de los factores de minoración correspondientes.

Octavo.- Respecto a esta regulación del valor de referencia en la normativa catastral, destaca el Tribunal Constitucional que:

No podemos compartir, por tanto, las afirmaciones del órgano judicial promovente de la presente cuestión de inconstitucionalidad de que, al estarse ante un método objetivo y general que ignora los rasgos individuales de los inmuebles, se llega a resultados alejados de la realidad del valor del bien inmueble. Al contrario, coincidimos con la letrada de la Junta de Andalucía en la conclusión de que la forma en la que se calcula el valor de referencia se corresponde con el valor de mercado, el cual se obtiene a partir de criterios objetivos que permiten individualizar el valor de cada inmueble atendiendo a sus características específicas, existiendo una conexión real entre el hecho y la base imponible, lo que excluye que se esté ante un valor genérico o universal para todos los bienes inmuebles. En suma, no puede aceptarse -como señala el órgano judicial- que en la fijación del “valor de referencia” se ignoren los rasgos individuales de los inmuebles, de vital trascendencia para la determinación de su valor de mercado (superficie útil, calidad de los materiales, grado de conservación, dependencias anejas, instalaciones accesorias, etc.), ni tampoco que nos hallemos en un escenario en el que el objetivo pretendido (de reducir la litigiosidad y afianzar una mayor seguridad jurídica) se haya buscado “a toda costa”, por recurrir a “criterios puramente generales, sin distinción alguna, sobre todos los inmuebles de una misma localidad” (STS 842/2018, fundamento de Derecho 3.3.2).

Noveno.- En conclusión, y siendo conforme con el artículo 31.1 CE el valor de referencia, todas las alegaciones relativas al incumplimiento de tal exigencia constitucional deben decaer, sin perjuicio de recordar en cuanto a los vicios y defectos señalados atinentes a la cuestionada Resolución, que por haber sido los mismos objeto de idéntica controversia, resuelta por esta Sala en anteriores resoluciones, de las que cabe traer a colación la de 21 de diciembre de 2022 (R.G. 08966-2021 interpuesta por la aquí reclamante contra la Resolución de 10 de noviembre de 2021, sobre elementos precisos para la determinación de los valores de referencia de los inmuebles rústicos sin construcciones del ejercicio 2022-), como quiera que en el presente procedimiento no se han aportado elementos que permitan modificar las premisas y conclusiones que se señalaron entonces, al reproducir el escrito de alegaciones, en términos prácticamente idénticos, las efectuadas con ocasión de la interposición de aquella reclamación, procede igualmente señalar que, a mayor abundamiento, tampoco en este caso pueden prosperar las que ahora se formulan, de acuerdo con los argumentos allí esgrimidos que se dan por reproducidos.

Décimo.- Expuesto lo anterior, se impone examinar si la resolución impugnada innova el ordenamiento jurídico, tal como se alega, excediendo así de su condición de acto administrativo para invadir el terreno reservado a las disposiciones de carácter general, a cuyo efecto el planteamiento de la reclamante carece de consistencia y debe ser rechazado, pues el dictado de la resolución impugnada y, en concreto, de las disposiciones a las que hace referencia en sus alegaciones, se encuentra amparado por los preceptos del TRLCI transcritos en los Fundamentos Anteriores y es plenamente compatible con las funciones atribuidas a la Dirección General del Catastro para determinar el valor de referencia de los bienes inmuebles, de forma objetiva y con el límite del valor de mercado, sin que ello suponga, en contra de lo que sostiene la reclamante, vocación de incorporarse al ordenamiento jurídico con carácter normativo y de permanencia, sino dar cumplimiento al mandato que se le encomendó por el legislador, sustentado en las directrices contenidas en la disposición transitoria novena TRLCI. Y cabe nuevamente recordar que, jurídicamente, el valor de referencia sirve a su función de descripción económica de los inmuebles inscritos en el Catastro (ex artículo 3 TRLCI).

Y por lo que se refiere a la estructura formal de la resolución en nueve "disposiciones" que la reclamante califica de normativas, ni modifica su naturaleza jurídica de acto administrativo ni confiere rango alguno a la resolución impugnada, como se pretende, pues se limita a exteriorizar, de forma sistemática con arreglo al marco general legal al que ha de ajustarse, los elementos precisos para la determinación de los valores de referencia de los inmuebles rústicos sin construcciones del ejercicio 2024.

Por otra parte, como señala la Audiencia Nacional, en Sentencia de 15 de diciembre de 2013, citando la jurisprudencia relativa a la distinción entre actos administrativos y disposiciones generales, se diferencia el acto administrativo de la disposición general en su cumplimiento (criterio de consunción), ya que el acto administrativo carece de finalidad normativa y se consume con su cumplimiento, mientras que la disposición general no se consume con cumplirse una vez, sino que sigue vigente y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos (STS de 19 de enero de 1987); junto a este criterio, es preciso acudir también al criterio ordinamental, como rasgo diferenciador, según el cual el acto administrativo, tenga contenido particular o general -referido a una pluralidad indeterminada de sujetos- es un acto ordenado, y la disposición general, al estar imbuida de un carácter ordinamental, se integra en el ordenamiento jurídico por tiempo y vigencia indefinidos, "erigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en una aplicación, sino que permanece, situada en un plano de abstracción, por encima de destinatarios individualizados y en una perspectiva temporal indefinida, como base de una pluralidad indeterminada de cumplimientos futuros" (STS de 7 de junio de 2001); por tanto, mientras que el acto se agota, consume o extingue por su cumplimiento o ejecución, pues persigue una finalidad particularizada, la disposición general es aplicable de manera indefinida a todos los supuestos de hecho que se produzcan en el futuro.

Undécimo.- En el presente caso, es evidente que la resolución reúne los requisitos propios de los actos administrativos generales (en los términos de la Sentencia del Tribunal Supremo citada en las alegaciones), ya que no se sitúa en un plano de abstracción, sino que concreta los elementos precisos para llevar a cabo la fijación de los valores de referencia de los bienes inmuebles rústicos sin construcciones, además de agotar su eficacia una vez fijados dichos elementos para el año 2024; no tiene, pues, vocación de permanencia ni innova el ordenamiento jurídico (a la vista de que su objeto no es establecer normas generales con vocación de permanencia en el tiempo); se trata, en definitiva, de una resolución dirigida a regular un procedimiento administrativo -de fijación de los valores de referencia de los bienes inmuebles rústicos sin construcciones del ejercicio 2024-, que será aplicable en dicho ejercicio, y que se agotará concluido el mismo, sin permanecer en el ordenamiento jurídico, ya que para los valores de referencia que se fijen en los sucesivos ejercicios será necesario el dictado de nuevas resoluciones que permitan la apertura de nuevos procedimientos, como ha venido ocurriendo desde que se instauró el valor de referencia para el ejercicio 2022.

Duodécimo.- En sentido análogo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha venido refiriendo a la naturaleza no reglamentaria que tienen los actos de aprobación de las Ponencias de Valores, insertados en un procedimiento de determinación del valor catastral, que tienen carácter general por su contenido y destinatarios, pero ello no les hace perder su condición de ser consecuencia de la aplicación del ordenamiento jurídico, por lo que no forman parte del mismo y no pueden equipararse a las disposiciones generales; se trata de actos administrativos documentados con el detalle exigido normativamente, que son objeto de exposición pública e impugnables en la vía económico-administrativa y para cuya elaboración se precisa, además, del apoyo de un informe que contenga un análisis y conclusiones del mercado, como trabajo técnico y previo necesario.

La exclusión del carácter de disposiciones generales de las Ponencias de Valores ha sido confirmada por numerosas Sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, las de 24 de febrero de 2003 y 21 de noviembre de 2006, declarándose en esta última "que se ha dicho reiteradamente por esta Sala (por todas, Sentencias de 13 de junio de 1997, 7 de marzo y 4 de abril de 1998 (que) las ponencias de valores no tienen el carácter de disposiciones generales".

En similares términos la Sentencia de 10 de febrero de 2011:

... ha de ponerse de relieve que la jurisprudencia de esta Sala viene declarando de forma reiterada que las Ponencias de Valores son actos administrativos y no disposiciones generales, debiendo señalarse al respecto que si tuvieran éste último carácter no serían impugnables ante los Tribunales Económico-Administrativos del Estado, tal como indica el artículo 70.3 de la Ley de Haciendas Locales, pues es sabido que los artículos 15 del Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre y 37 y 38 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, se refieren sólo a "actos impugnables", pero no atribuyen competencia a los Tribunales Económico-Administrativos para conocer de impugnación de disposiciones generales.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo incide en que estamos ante un acto administrativo de carácter general, dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, encuadrable en la categoría que la doctrina y la jurisprudencia designan con la denominación de "actos plúrimos", y tales actos, aunque participen de determinadas características normativas propias de las disposiciones generales, no pasan de ser actos administrativos de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentarias preestablecidas y que, por carecer de vocación de permanencia, no se integran en el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, también desde esta perspectiva, ha de concluirse que la resolución impugnada es a todos los efectos un acto administrativo que no innova el ordenamiento jurídico -que necesariamente ha de respetar-, cuya vigencia se extingue al final del ejercicio 2024, conclusión que, como recuerda también la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en relación con las Ponencias de Valores catastrales, no se vería enervada en este caso, por la circunstancia de que cada valor de referencia pueda ser aplicado en una pluralidad de ocasiones durante la vigencia de la resolución, pues ello no la convierte en una norma general y abstracta, ni tampoco por el hecho de que este acto de fijación de los valores de referencia sea presupuesto de otros actos ulteriores, pues ello no consiente su equiparación con una norma jurídica, lo que conduce a rechazar las alegaciones en tal sentido deducidas.

Decimotercero.- Finalmente, como indica la Resolución impugnada, para la determinación del valor de referencia de los inmuebles rústicos sin construcción, incluidos en su ámbito de aplicación, se han tomado en consideración los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario y los módulos de valor medio (expresados en euros/hectárea) asignados a los productos inmobiliarios representativos en los mapas de valores correspondientes al Informe del mercado inmobiliario rústico IAMIR 2023, elaborado por la Dirección General del Catastro (que se encuentra publicado en la Sede Electrónica del Catastro, en cumplimiento de la disposición final tercera TRLCI).

Señala la disposición quinta que, "de acuerdo con el TRLCI, el valor de referencia de los inmuebles rústicos sin construcción resultará de la aplicación de los módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos en los ámbitos territoriales homogéneos de valoración recogidos en el informe anual del mercado inmobiliario rústico y en los mapas de valores correspondientes. Asimismo, cuando así lo prevea el informe anual del mercado inmobiliario correspondiente, serán de aplicación coeficientes correctores de localización, agronómicos y socioeconómicos, cuyos importes serán los indicados en dicho informe", dando cumplimiento así a la disposición transitoria novena TRLCI.

Además, la Orden HFP/1104/2021, de 7 de octubre, publicó el factor de minoración para la determinación los valores de referencia de los inmuebles rústicos, en los siguientes términos:

La disposición final tercera del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, regula el valor de referencia de los bienes inmuebles, una de las características económicas de su descripción catastral.

El valor de referencia es el determinado por la Dirección General del Catastro como resultado del análisis de los precios de todas las compraventas inmobiliarias que se realizan ante fedatario. Así, el valor de referencia de los inmuebles se determinará, anualmente, por aplicación de módulos de valor medio, basados en los precios de todas las compraventas de inmuebles efectivamente realizadas ante fedatario y obtenidos en el marco de informes anuales del mercado inmobiliario, en función de las características catastrales de cada inmueble.

En todo caso, esta Ley señala que el valor de referencia se determinará con el límite del valor de mercado, sin que pueda superarlo, y con este objeto se fijarán, mediante Orden de la Ministra de Hacienda, factores de minoración para los bienes de una misma clase.

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la elaboración de esta orden se ha efectuado de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

.../...

Artículo 2. Factor de minoración para inmuebles rústicos.

Con el fin de que el valor de referencia de los bienes inmuebles rústicos no supere el valor de mercado, en su determinación será de aplicación el factor de minoración (FM) 0,9.

Dicho factor se contempla en la expresión que recoge los factores que intervienen en la formación del valor de referencia de los bienes inmuebles rústicos, tal como puede constatarse en la disposición quinta de la Resolución.

La Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria, en sesión de e 22 de septiembre de 2023, ha informado favorablemente el contenido de esta Resolución.

Decimocuarto.- No se puede olvidar finalmente que, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional a la que nos venimos refiriendo, fue la reforma operada por la Ley 11/2021, de 9 de julio, la que dotó de una regulación más completa al “valor de referencia”, para garantizar un contenido sustantivo y procedimental en orden a su individualización (mediante las disposiciones final tercera y transitoria novena TRLCI), siendo absolutamente relevante en el presente caso que los módulos de valor medio asignados a cada producto inmobiliario representativo, queden documentados en la Resolución final, como aquí ha ocurrido, en tanto que sobre ellos se configura el valor de referencia, de acuerdo con el expresado mandato legal (la determinación del valor de referencia de cada inmueble por aplicación de los citados módulos de valor medio y de los factores de minoración correspondientes).

De ahí, como indica la Circular 04.01/2021, de 9 de septiembre, de la Dirección General del Catastro, sobre el valor de referencia de los bienes inmuebles, que recoge las pautas y ordena los trabajos técnicos con fines de coordinación de actuaciones, "la importancia de que las conclusiones del análisis, esto es, los módulos de valor medio, se alcancen de forma clara, precisa, directa y debidamente motivada, y queden documentados de forma sencilla y accesible para los ciudadanos"; prosigue más adelante: En efecto, se precisa la individualización de los módulos de valor medio para su aplicación en la determinación del valor de referencia, de manera que ésta se realice de acuerdo con los datos obrantes sobre los mismos en cada momento en el Catastro Inmobiliario, que -salvo prueba en contrario y sin perjuicio del Registro de la Propiedad, cuyos pronunciamientos jurídicos prevalecerán- se presumen ciertos. Las descripciones catastrales se actualizan de forma permanente gracias a la obligatoriedad de la incorporación de los inmuebles y de las alteraciones de sus características en el Catastro en correspondencia con la realidad inmobiliaria, y esta actualización permanente debe trasladarse a los valores de referencia para que sirvan a su función de descripción económica de los inmuebles con fidelidad, mediante su mantenimiento permanente."

Decimoquinto.- Por ello y cuanto antecede, constando que se ha tenido en cuenta el informe de mercado, documentado en el expediente administrativo remitido, no desvirtuado en su fondo, al no existir prueba alguna del desajuste de los valores medios adoptados, y, considerando que la redacción de un documento técnico de esta clase implica la elaboración de un modelo territorial de valoración encomendado a un órgano administrativo, en el marco de su ámbito competencial y cuya imparcialidad se presupone, en el que intervienen técnicos competentes y plenamente cualificados para esta tarea, la crítica articulada por la reclamante es del todo insuficiente para enervar la Resolución impugnada.

Y puesto que no se aprecia incorrección en la Resolución, en su aprobación o contenido,

Este Tribunal Económico-Administrativo acuerda DESESTIMAR la reclamación planteada.