En la ciudad de Badajoz, en el día de la fecha, se ha constituido el Tribunal como arriba se indica, para resolver la reclamación de referencia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En fecha 20/09/2017 la persona arriba citada interpuso ante este Tribunal reclamación económico-administrativa contra el acuerdo, dictado el 18/08/2017 por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) en Badajoz, de imposición de sanción por la comisión de una infracción administrativa de contrabando de tabaco, del que resultaba una multa por importe de 2.000 euros y el comiso de los géneros de tabaco aprehendidos (una cajetilla de cigarrillos Marlboro).
La reclamación siguió su tramitación reglamentaria, signándose bajo el número 06-02747-2017 de las de este Tribunal. En ella el interesado alega que no se ha cometido la infracción puesto que la tenencia no se encontraba ordenada al comercio; y en virtud de ello solicita la anulación de la sanción.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Este Tribunal es competente por razón de la materia y de la cuantía para conocer de la presente reclamación conforme a lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) y preceptos concordantes del Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo (RGRVA).
SEGUNDO.- Se plantea en la reclamación el ajuste a Derecho de la sanción impugnada; en ella la AEAT acuerda declarar cometida una infracción administrativa de contrabando tipificada en el artículo 11, en relación con el apartado 3.b) del artículo 2, de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando, por la tenencia y comercio de géneros estancados -labores del tabaco- (cfr. artículo 1.11 de la Ley), motivando que «el interesado al estar en posesión tabaco sin las preceptivas precintas ha incurrido, por tenencia de género estancado, en infracción administrativa de contrabando».
Pues bien, esta Ley, tras señalar en su exposición de motivos que «El impacto social, económico y recaudatorio del comercio ilegítimo de labores del tabaco obliga a intensificar la reacción jurídica frente a este ilícito. A tal fin, se considerarán géneros estancados, a efectos de la nueva Ley, las labores del tabaco, aunque se trate de mercancías comunitarias», dispone en su artículo 2.2 que "Cometen delito de contrabando, siempre que el valor de los bienes, mercancías, géneros o efectos sea igual o superior a 50.000 euros, los que realicen alguno de los siguientes hechos: (...) b) Realicen operaciones de importación, exportación, comercio, tenencia, circulación de: Géneros estancados o prohibidos, incluyendo su producción o rehabilitación, sin cumplir los requisitos establecidos en las leyes"; añadiendo el apartado tres que "Cometen, asimismo, delito de contrabando quienes realicen alguno de los hechos descritos en los apartados 1 y 2 de este artículo, si concurre alguna de las circunstancias siguientes: (...) b) Cuando se trate de labores de tabaco cuyo valor sea igual o superior a 15.000 euros".
Y posteriormente, el artículo 11 establece que "Incurrirán en infracción administrativa de contrabando las personas físicas o jurídicas y las entidades mencionadas en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que lleven a cabo las acciones u omisiones tipificadas en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la presente Ley, cuando el valor de los bienes, mercancías, géneros o efectos sea inferior a 150.000 o 50.000 euros, respectivamente, o a 15.000 euros si se trata de labores de tabaco, y no concurran las circunstancias previstas en los apartados 3 y 4 de dicho artículo".
En cuanto a la sanción, el apartado dos del artículo 12 señala que "Los responsables de las infracciones administrativas de contrabando relativas a los bienes incluidos en el artículo 2.2 de esta Ley serán sancionados del siguiente modo:
a) Con multa pecuniaria proporcional al valor de las mercancías.
Los porcentajes aplicables a cada clase de infracción estarán comprendidos entre los límites que se indican a continuación:
1.º) Leves: el 200 y el 225 %, salvo que se tratase de labores de tabaco que los límites será el 200 y el 300 %.
2.º) Graves: el 225 y el 275 %, salvo que se tratase de labores de tabaco que los límites será el 300 y el 450 %.
3.º) Muy graves: el 275 y el 350 %, salvo que se tratase de labores de tabaco que los límites será el 450 y el 600 %.
El importe mínimo de la multa será de 1.000 euros, salvo en labores de tabaco que será de 2.000 euros.
b) Con el cierre del establecimiento o la suspensión del ejercicio de la actividad.
Cuando se trate de labores de tabaco se impondrá la sanción de cierre de los establecimientos de los que los infractores sean titulares. (...)".
TERCERO.- En el caso que nos ocupa, la parte reclamante alega que no ha cometido ninguna infracción, pues no puede considerarse como tal la mera tenencia, para su consumo, de una sola cajetilla de tabaco adquirida a un vendedor callejero. Por ello, concluye que la Administración no ha probado la comisión de la infracción imputada.
Efectivamente, como actuaciones previas a la iniciación, se recogen en el expediente el acta-denuncia de aprehensión de labores de tabaco y de descubrimiento de una presunta infracción administrativa de contrabando, extendida el 15/04/2017 por dos agentes de la Guardia Civil, así como el informe de valoración del tabaco decomisado emitido el 19/04/2017 por la empresa XZ. Y en el acta se describen como hechos que al registrar el vehículo conducido por el denunciado, mientras se realizaba un punto de verificación fiscal en ..., se encuentra una cajetilla de tabaco -con cuatro cigarrillos dentro- de la marca Marlboro fabricado en Suiza y sin la correspondiente precinta, alegando aquel que lo había comprado en Alicante a un ciudadano ruso (se adjunta informe fotográfico de la cajetilla aprehendida).
Y en el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador -y posteriormente en el acuerdo sancionador- la AEAT se limita a señalar que los hechos descritos están tipificados en el artículo 2.2.b) de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando, constituyendo una infracción administrativa de contrabando la sola tenencia del tabaco sin cumplir los requisitos establecidos en las leyes.
Sin embargo, no se citan los requisitos legales incumplidos ni la norma que los establece; la AEAT recoge simplemente que el tabaco no contaba con la preceptiva precinta, precinta o marca fiscal que se regula en el artículo 26 del Reglamento de Impuestos Especiales, aprobado por el Real Decreto 1165/1995, de 7 de julio, y que constituye una de las diferentes clases de documentos de circulación regulados en los artículos 19 y siguientes del citado Reglamento, que desarrollan lo previsto en los apartados 7, 8 y 9 del artículo 15 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, según los cuales:
"7. La circulación y tenencia de productos objeto de los impuestos especiales de fabricación, con fines comerciales, deberá estar amparada por los documentos establecidos reglamentariamente que acrediten haberse satisfecho el impuesto en España o encontrarse en régimen suspensivo, al amparo de una exención o de un sistema de circulación intracomunitaria o interna con impuesto devengado, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del artículo 44.
8. Con objeto de determinar que los productos a que se refiere el apartado 7 de este artículo y el apartado 1 del artículo 16 están destinados a fines comerciales, se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes elementos:
a) Estatuto comercial y motivos del tenedor de los productos.
b) Lugar en que se encuentren dichos productos o, en su caso, modo de transporte utilizado.
c) Cualquier documento relativo a dichos productos.
d) Naturaleza de los productos.
e) Cantidad de los productos.
9. Para la aplicación de la letra e) del apartado anterior, se considerará que los productos se tienen con fines comerciales, salvo prueba en contrario, cuando las cantidades excedan de las siguientes:
a) Labores de tabaco: 1.º Cigarrillos, 800 unidades. 2.º Cigarritos, 400 unidades. 3.º Cigarros, 200 unidades. 4.º Las restantes labores del tabaco, un kilogramo.
b) Bebidas alcohólicas: 1.º Bebidas derivadas, 10 litros. 2.º Productos intermedios, 20 litros. 3.º Vinos y bebidas fermentadas, 90 litros. 4.º Cervezas, 110 litros".
Por tanto, la obligación de que los cigarrillos que circulen fuera de régimen suspensivo deban contenerse en recipientes o envases provistos de una precinta de circulación u otra marca fiscal solo es aplicable si estos están destinados a fines comerciales, presumiéndose que así es únicamente si la cantidad descubierta excede de 800 unidades. Fuera de este caso, el destino a estos fines ha de probarse por la Administración teniendo en cuenta los restantes elementos previstos en el artículo 15.8 de la Ley.
Hemos de recordar aquí que en el procedimiento sancionador la carga de la prueba de la comisión de la infracción, acreditando la realización por la persona de los hechos que se le imputan, así como su culpabilidad, recae sobre la Administración (cfr. sentencia 76/1990, de 26 de abril, del Tribunal Constitucional, fundamento 8.B). Así, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su sentencia de 05/03/2009 (rec. 771/2005) señala: «En cuanto a la certeza de los hechos, que ha de ser obtenida mediante pruebas de cargo y que excluye la inversión de la carga de la prueba en relación con el presunto fáctico de la sanción, hemos ido precisando las diferencias entre la prueba para liquidar y la prueba para sancionar, tal como detalladamente hemos expuesto en nuestra sentencia núm. 36/2008, de 17 de enero de 2008, en la que hemos concluido que el principio de presunción de inocencia (art. 24.2 de la Constitución) ha de conllevar la imposibilidad de imponer sanciones tributarias respecto de un hecho no probado, sobre el que en definitiva existe una incertidumbre probatoria, tal como recogía el art. 33 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes, según el cual la prueba de que concurren las circunstancias que determinan la culpabilidad del infractor en la comisión de infracciones tributarias corresponde a la Administración tributaria que las sanciona, tratándose de una aplicación más de aquel principio de presunción de inocencia, en cuya virtud la falta de éxito por el contribuyente en la prueba de las circunstancias que posibilitan su pretensión no puede conllevar sin más entender probado que, en efecto, tales circunstancias no concurren» (en el mismo sentido se pronuncia la Audiencia Nacional en su sentencia de 18/10/2012, rec. 429/2009).
CUARTO.- En la resolución sancionadora la AEAT se limita a indicar que «el interesado al estar en posesión tabaco sin las preceptivas precintas ha incurrido, por tenencia de género estancado, en infracción administrativa de contrabando», sin motivar nada más al respecto, ni probar que la tenencia de los cuatro cigarrillos aprehendidos lo fuera con fines comerciales, habiendo alegado precisamente el interesado en el seno del procedimiento que los tenía para su consumo propio, no pudiendo este Tribunal inferir siquiera de los hechos descritos por la Administración actuante que la tenencia sancionada tuviera un fin comercial.
Para que exista infracción administrativa de contrabando la tenencia o circulación del tabaco descubierto ha de ser con fines comerciales, tal y como hemos visto; y ello en consonancia con la regulación de las infracciones tributarias específicas de los Impuestos Especiales recogida en su Ley 38/1992, que en el artículo 19.2 dispone que "En todo caso, constituyen infracciones tributarias graves:
a) La fabricación e importación de productos objeto de los impuestos especiales de fabricación con incumplimiento de las condiciones y requisitos exigidos en esta Ley y su reglamento de desarrollo.
b) La circulación de productos objeto de los impuestos especiales de fabricación con fines comerciales en el ámbito territorial interno cuando, debiendo estar amparada en un documento administrativo electrónico, carezca de un código administrativo de referencia asignado por las autoridades competentes para ello.
c) La tenencia de productos objeto de los impuestos especiales de fabricación con fines comerciales sin acreditar el pago del impuesto devengado, la aplicación del régimen suspensivo o de un supuesto de exención".
En consecuencia, la Administración ha incumplido su obligación de dictar, como exige la LGT, una resolución sancionadora motivada, con una correcta fijación de los hechos, valoración de las pruebas practicadas y fundamentación de la culpabilidad del sujeto infractor.
En este mismo sentido se ha pronunciado en reiteradas ocasiones nuestra Sala revisora del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura; así, en su sentencia de 25/10/2000 -rec. 2060/1997- fundamenta: «El día 21 de mayo de 1996 por funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera de la Agencia Tributaria de Badajoz se extendió acta por presunta infracción administrativa de contrabando, como resultado de la inspección realizada en el " DIRECCION000 ", sito en la CALLE000 , NUM000 , NUM001 , de Badajoz, donde se encontraron cuatro cajetillas de tabaco marca Winston, Made in Usa, sin los precintos que acrediten su lícito comercio. En el acta se asegura que el tabaco se encontraba en un lugar distinto de donde se hallaba el tabaco destinado a la venta. Instruido el correspondiente expediente (núm. 31/96) se acabó dictando la correspondiente Resolución el día 20 de septiembre de 1996, mediante la que se impuso una sanción de 100.000 pesetas, procediéndose también al decomiso del género intervenido. Recurrida la resolución ante el TEAR éste la desestimó. (...) La actora no discute, que el tabaco adquirido carecía de los precintos fiscales, pero aduce que lo compró para consumo propio y que no tenía intención de venderlo, como lo prueba el hecho de que ni siquiera estaba colocado junto al tabaco nacional destinado a la venta, y también llama la atención sobre la poca cantidad de cigarrillos que tenía en su poder, lo cual pondría de manifiesto que pensaba destinarlo al consumo propio (...) Lo cierto es que la letra e) del artículo 15.9 de la Ley de Impuestos Especiales lo que establece es la presunción de que las labores del tabaco se tienen para fines comerciales cuando superan una determinada cantidad, pero lo que no dice es que si no se supera ese limite se entiende que no se tienen para fines comerciales. En realidad, con dicho presunción, ius tantum, lo que se pretende es facilitar la prueba a la Administración, pero ello no quiere decir que si no se dan los presupuestos de la presunción la infracción queda excluida, sencillamente, porque el mencionado artículo 15.8 dispone, con objeto de determinar que los aludidos productos (en nuestro caso, los cigarrillos) están destinados a fines comerciales, que, se tendrán en cuenta, entre otros, es decir, a titulo meramente ejemplificativo, los siguientes elementos: a) estatuto comercial y motivos del tenedor de los productos; b) lugar en que se encuentran dichos productos o, en su caso, modo de transporte utilizado; c) cualquier documento relativo a dichos productos; d) naturaleza de los productos; e) cantidad de los productos. Es decir, existe un conjunto de elementos que han de tenerse en cuenta para calificar el destino de los productos, la cantidad del producto no ha de ser el único que deba tenerse en cuenta. Lo que ocurre es que en este caso, teniendo en cuenta el lugar en el que se encontraba y la cantidad de producto, consideramos que no se ha acreditado que las cuatro cajetillas de tabaco se tuvieran con firmes comerciales, y por tanto, procede la estimación del recurso».
Y en la de 23/05/2001 -rec. 165/1998- añade: «Para determinar si, en nuestro caso, los cigarrillos están o no destinados a fines comerciales, han de valorarse todos los elementos concurrentes, de los cuales, el apartado 8 del artículo 15, menciona varios - no trata de una lista cerrada- de ellos. Y, en este caso, ningún dato consta en el acta y, por extensión, en el expediente, puesto que no se ha añadido, en relación con esta cuestión, ninguno más, del que quepa deducir que el destino de los cigarrillos era el consumo. Ello no obstante, podría objetarse que uno de los términos utilizados por la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, es el de tenencia, de donde podría deducirse que la mera tenencia -incluso para consumo propio- de cigarrillos sin los precintos fiscales correspondientes es constitutiva de una infracción. No compartimos esa apreciación puesto que si esa fuera la voluntad del legislador el resto de los términos contenidos en dicho precepto sobrarían, ya que todos dan por supuesto la tenencia, y, si ello es así, el significado tiene que ser otro, y en efecto, lo es. En ese sentido, la STSJ de Cantabria de 21 de septiembre de 1998 ha señalado: "pese a la ausencia de mención específica de la Ley Orgánica 12/95, la tenencia perseguible como delito o infracción administrativa, según la cuantía de los bienes o géneros, es la preordenada al tráfico o comercialización, interpretando sistemáticamente el tipo sancionador en función de los requisitos fiscales precisos para la puesta en circulación de los géneros estancados". La normativa reguladora de los Impuestos Especiales lo deja bien claro; cuando habla de tenencia está refiriéndose a tenencia con fines comerciales [cfr artículos 15 (núms. 7, 8 y 9) y 19 (núm. 7)]. Como quiera que no se ha acreditado que los interesados tuvieran el tabaco con dicha finalidad, ellos, en tanto en cuanto meros compradores, no han cometido infracción; quien, en su caso, habrá cometido la infracción es el vendedor. Por tanto, procede la estimación del recurso».
Asimismo, pueden traerse aquí las sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 13/04/2011 -rec. 221/2009-, 14/12/2011 -rec. 709/2010- y 14/09/2018 -rec. 595/2017-, y de los Tribunales Superiores de Justicia de Galicia de 23/11/2001 -rec. 8243/1997- y del País Vasco de 18/06/2001 -rec. 4329/1997-, así como del Tribunal Supremo de 19/10/2012 -rec. 911/2012-, en la que Alto Tribunal señala: «constatamos que la supuesta contradicción entre los pronunciamientos jurisdiccionales tiene su justificación en una distinta valoración de las circunstancias concurrentes relativas a la comisión de la infracción y la determinación del elemento de culpabilidad y, singularmente, a si ha quedado acreditado en las actuaciones que el tabaco intervenido en el establecimiento estaba destinado a fines comerciales o al consumo propio. En efecto, en la sentencia recurrida, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de junio de 2011, el fallo confirmatorio de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 3 de noviembre de 2009, que confirma la sanción impuesta por la comisión de una infracción de contrabando, se justifica en la valoración de la cantidad de las labores de tabaco aprehendidas -219 cigarros puros-, y en el lugar en que se encontraron dichos productos, teniendo en cuenta la actividad del establecimiento dedicado a bar, que revela el propósito de su destino para la venta a terceros. En las sentencias invocadas de contraste (sentencias de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 02/02/2006 -rec. 524/2003-, 05/10/2005 -rec. 7/2005- y 02/12/2005 -rec. 283/2003-), las decisiones judiciales de anular las sanciones impuestas por infracciones de contrabando se motivan en la existencia de pruebas que acreditarían y demostrarían fehacientemente que no se comercializaba con el tabaco intervenido, teniendo en cuenta la pequeña cantidad de cajetillas aprehendidas (la intervención de cuatro cajetillas; un cartón y una cajetilla; y 230 cigarrillos, que son los hechos determinantes en cada uno de los recursos contencioso-administrativos cuyos pronunciamientos se citan para impugnar la sentencia recurrida)».
Igual interpretación ha realizado el Tribunal Económico-Administrativo Central en sus resoluciones de 10/03/2009 (RG 5137/2008), 23/05/2001 (RG 6495/1999), 19/12/2001 (RG 1801/2000), 20/11/2018 (RG 4154/2016) y 12/12/2018 (RG 6102/2016); en la de 19/12/2001, dictada en unificación de criterio, motiva: «De la consideración conjunta de los anteriores textos legales, la Ley de Contrabando y la de Impuestos Especiales, se puede deducir que en la tenencia de 200 cigarrillos de tabaco americano es aplicable en primer lugar la Ley de Contrabando, de fecha posterior a la Ley de Impuestos Especiales, en cuanto que aquella tipifica y sanciona las conductas constitutivas de infracciones administrativas de contrabando, pero al mismo tiempo la Ley de Contrabando no se refiere sólo a la tenencia, sino que ésta ha de estar complementada por la circunstancia de incumplir los requisitos establecidos por las Leyes. Y aunque esta remisión a otros textos legales se realice de un modo genérico es natural que sea así, toda vez que al poder existir distintos productos estancados de diferente naturaleza, cabe la posibilidad de que en cada uno de ellos puedan promulgarse normas distintas para acreditar su tenencia legal. Para el caso concreto al que venimos refiriéndonos, esa remisión a los requisitos establecidos por las leyes, ya que en la propia Ley de Contrabando no se contempla requisitos alguno para la tenencia de tabaco, no puede ser otra que la referente a la Ley de Impuestos Especiales y su Reglamento, como hace el Tribunal de instancia. El recurso que se estudia combate la resolución del Tribunal Regional en lo que se refiere a la existencia de una infracción administrativa de contrabando que no fue apreciada por dicho Órgano. Por ello habrá que tener en cuenta que la Ley 38/92 pretende definir la finalidad comercial al enumerar de modo indicativo una serie de elementos, mencionados anteriormente, como son el estatuto comercial y motivos del tenedor del producto; lugar donde se encuentren y modo de transporte utilizado; documentación relativa a dichos productos y cantidad. La concurrencia conjunta o aisladamente de ellos permite, desde el punto de vista de dicha Ley, establecer la finalidad comercial, en este caso, como se ha dicho, esencial para que pueda apreciarse la comisión de una infracción administrativa de contrabando. Entre los elementos citados, en las labores de tabaco a que venimos refiriéndonos, destaca la presunción de cantidad, esto es que, salvo prueba en contrario, cuando la tenencia exceda de 800 cigarrillos, por sí sola, sería determinante de haberse cometido la infracción de contrabando, pero sin que este elemento sea excluyente, porque si no concurriera, habría que ir a considerar la existencia de otros elementos indicativos de la finalidad comercial, entre los que no es de menor importancia, en el presente supuesto, el estatuto comercial, de modo que bien pudiera estimarse como infracción administrativa de contrabando la mera tenencia sin precintas de cualquier cantidad de cigarrillos en establecimientos comerciales abiertos al público donde con habitualidad se producen operaciones mercantiles con ánimo de lucro, que naturalmente definen el carácter comercial de una actividad».
QUINTO.- Por otro lado, debemos tener en cuenta también aquí, a la vista del expediente, la necesaria separación que debe existir entre la fase instructora y la sancionadora del procedimiento seguido, análoga a la establecida en los procesos penales por delitos de contrabando.
En relación con la instrucción del procedimiento sancionador tributario el artículo 210.4 de la LGT dispone que "Concluidas las actuaciones, se formulará propuesta de resolución en la que se recogerán de forma motivada los hechos, su calificación jurídica y la infracción que aquéllos puedan constituir o la declaración, en su caso, de inexistencia de infracción o responsabilidad. En la propuesta de resolución se concretará asimismo la sanción propuesta con indicación de los criterios de graduación aplicados, con motivación adecuada de la procedencia de los mismos. La propuesta de resolución será notificada al interesado, indicándole la puesta de manifiesto del expediente y concediéndole un plazo de 15 días para que alegue cuanto considere conveniente y presente los documentos, justificantes y pruebas que estime oportunos".
Por su parte, el artículo 63.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, señala que "Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos". Y el artículo 88.7 añade que "Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución. En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente". Finalmente, el artículo 89.3 establece que "En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia".
Pero la regulación específica del procedimiento sancionador en materia de contrabando se contiene en el Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por el que se desarrolla el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando, relativo a las infracciones administrativas de contrabando, que en su artículo 16 establece que "Son órganos competentes para acordar e imponer las sanciones consistentes en multa, decretar el comiso de los bienes, efectos e instrumentos intervenidos y, en su caso, ordenar la enajenación anticipada de los mismos, ... los Jefes de Dependencia de Aduanas e Impuestos Especiales" (apartado uno), mientras que "Son competentes para iniciar e instruir el procedimiento sancionador, por las infracciones administrativas de contrabando, ... la Sección de Aduanas e Impuestos Especiales de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las provincias en las que no exista Administración de Aduanas".
Más adelante, en su artículo 25 dispone:
"1. Apreciada por el órgano competente para iniciar el procedimiento la procedencia de dicha iniciación, dictará acuerdo que notificará a los interesados en la forma establecida en el artículo 29 del presente Real Decreto. Previamente procederá a la valoración de los bienes, mercancías, géneros o efectos objeto de contrabando, y a la adopción, en su caso, de medidas de carácter provisional relativas a los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos, sin perjuicio de otras que pueda adoptar durante la tramitación del procedimiento.
2. Cuando el acto de iniciación del expediente sancionador contenga todos los extremos que el apartado 1 del artículo 34 de este Real Decreto establece para la propuesta de resolución, por encontrarse en poder del órgano competente todos los elementos de hecho que permitan formular la propuesta de imposición de sanción, en la notificación se advertirá al presunto infractor a los efectos, entre otros, de la puesta de manifiesto que, de no formular alegaciones en el plazo de quince días, el contenido del acto de iniciación podrá considerarse propuesta de resolución, remitiéndose sin más trámites al órgano competente para resolver el procedimiento. En caso de que se formulen alegaciones o si el órgano instructor modifica los elementos contenidos en el acto de iniciación del expediente, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes de este Real Decreto".
De acuerdo con ello, el artículo 31 señala que "los interesados dispondrán de un plazo de quince días desde el día siguiente a la notificación de la iniciación, para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes, y, en su caso, proponer prueba, concretando los medios de que pretendan valerse. En la notificación de la iniciación del procedimiento se indicará a los interesados dicho plazo". Y el artículo 33 añade que "Concluidas las actuaciones señaladas en los artículos 30, 31 y 32 de este Real Decreto, con carácter previo a la redacción de la propuesta de resolución, se dará audiencia a los interesados, notificándoles la puesta de manifiesto del expediente y concediéndoles un plazo de quince días para que formulen alegaciones y presenten los documentos e informaciones que estimen oportunos. Transcurrido dicho plazo se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo siguiente".
Finalmente, regulando el último acto de esta fase instructora del procedimiento, el artículo 34 indica:
"1. Concluidas las actuaciones, el órgano instructor elaborará propuesta de resolución en la que se tendrán en cuenta las alegaciones formuladas, si las hubiere. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos y su calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan o se propondrá el sobreseimiento del expediente. Se concretará, igualmente, la persona o entidad que resulte sujeto infractor, especificándose la sanción que se propone con indicación de los criterios de graduación de la misma y las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado por el instructor.
2. La propuesta de resolución se cursará inmediatamente al órgano competente para resolver el procedimiento, junto con los documentos y alegaciones que obren en el mismo".
Por tanto, de la regulación específica de este procedimiento se desprende claramente la distinción entre una fase instructora, que ha de finalizar con la elaboración por el órgano instructor de la correspondiente propuesta de resolución (en la que este habrá de tener en cuenta las alegaciones que hubiese formulado el interesado), y una fase resolutoria, en la que el órgano competente dictará resolución motivada a la vista de la propuesta formulada por el instructor del procedimiento y de los restantes documentos que obren en el expediente (v. artículo 35 del citado Real Decreto).
SEXTO.- Aquí, el 30/05/2017 la funcionaria instructora dictó acuerdo de inicio del procedimiento, frente al que el interesado presentó alegaciones el 20/06/2017; alegaciones que fueron contestadas por dicha funcionaria mediante escrito de fecha 10/07/2017, que concluía indicando que «Con carácter previo a la Propuesta de Resolución, se le PONE DE MANIFIESTO el expediente, dándole AUDIENCIA para que pueda acceder a las actuaciones a fin de ejercitar su derecho y/o formular alegaciones y pueda presentar los documentos e informaciones que estime oportunas, concediéndole un plazo de QUINCE DIAS HABILES a partir del recibí de la presente notificación». Y así, el 01/08/2017 se presentaron nuevas alegaciones.
Sin embargo, no consta en el expediente que el órgano instructor dictara propuesta de resolución alguna valorando estas últimas alegaciones. El siguiente acuerdo que aparece es la resolución sancionadora dictada el 18/08/2017 por el Sr. Jefe de Gestión de Aduanas e Impuestos Especiales, resolución que no se emite a la vista de la correspondiente propuesta formulada por el instructor del procedimiento, omitiéndose este acuerdo preceptivo de tal forma que es el órgano resolutorio el que directamente contesta las alegaciones del interesado, en lugar de hacerlo el órgano instructor, confundiendo así ambas fases del procedimiento (en relación con la importancia de cumplimentar las distintas fases de este procedimiento en materia de contrabando se pronuncia el Tribunal Económico-Administrativo Central en sus resoluciones de 20/11/2018 -RG 4154/2016- y 23/04/2019 -RG 5969/2017-).
En su virtud,
este Tribunal Económico-Administrativo Regional acuerda emitir el siguiente FALLO: ESTIMAR la reclamación, anulando la sanción impugnada.