En Madrid , se ha constituido el Tribunal como arriba se indica, para resolver el recurso de alzada de referencia.
Se ha visto la presente reclamación contra la resolución del Tribunal Regional de la Región de Murcia de 28 de septiembre de 2018 que desestimó las reclamaciones con números de referencia 30/1156/2018; 30/1157/2018; 30/1158/2018; 30/1159/2018; 30/1160/2018; 30/1161/2018; 30/1162/2018; 30/1163/2018; 30/1164/2018; 30/1165/2018 y 30/1166/2018, interpuestas contra once liquidaciones en concepto de tarifa de conducción de agua (aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura) correspondientes a distintos periodos del año 2017.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 30/09/2019 tuvo entrada en este Tribunal la presente reclamación, interpuesta en 02/05/2019 , contra la resolución del Tribunal Regional de la Región de Murcia de 28 de septiembre de 2018 que desestimó las reclamaciones con números de referencia 30/1156/2018; 30/1157/2018; 30/1158/2018; 30/1159/2018; 30/1160/2018; 30/1161/2018; 30/1162/2018; 30/1163/2018; 30/1164/2018; 30/1165/2018 y 30/1166/2018, interpuestas contra once liquidaciones en concepto de tarifa de conducción de agua (aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura) correspondientes a distintos periodos del año 2017. por importes comprendidos entre ... y de ... euros.
SEGUNDO.- La Confederación Hidrográfica del Segura dictó once liquidaciones de tarifa de conducción de aguas del acueducto Tajo-Segura.
TERCERO.- XZ interpuso Reclamaciones Económico Administrativas ante el Tribunal Regional de la Región de Murcia, que fueron desestimadas por resolución de 28 de septiembre de 2018, que se notificó el 3 de abril de 2019.
CUARTO.- El 2 de mayo de 2019 el interesado interpuso ante este Tribunal Económico-Administrativo Central el presente recurso de alzada en el que expone que siguiendo el razonamiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2019, la base imponible a considerar en la liquidación, en relación con los aportados (a) y (b) de la tarifa, relativos al coste de las obras y a los gastos de funcionamiento fijos viene dada por el artículo 7.2 tres, letras a) y b) de la Ley 52/1980 que alude al concepto de "dotación concesional o comprometida", según la Confederación Hidrográfica del Segura, en las liquidaciones posteriores a junio de 2017, este concepto es el volumen máximo teórico trasvasable. Al respecto, el recurrente manifiesta su disconformidad puesto que en el ámbito del trasvase no existen concesiones, por lo tanto hay que desechar el concepto de "dotación concesional" y porque el concepto de "dotación comprometida" debe reconducirse al volumen de agua efectivamente trasvasada. Enlazando el contenido del artículo 6.3.1 la Orden de 30 de abril de 1982 que aprueba el Pliego de Condiciones generales para la reserva de dotación y la disponibilidad o el aprovechamiento de las del acueducto Tajo-Segura con el artículo tercero de la Ley 52/1980 y con la regulación de la figura jurídica de la Tasa, es evidente que no puede girarse liquidación de dichos apartados a) y b) sobre el volumen máximo legalmente trasvasable, como se está haciendo en la actualidad. Partiendo de que no existen concesiones del trasvase Tajo-Segura, dicha liquidación no puede aplicarse a una inexistente dotación concesional, sino que solo puede ser aplicada sobre la dotación anual comprometida que -a falta de suscripción del documento anual de reserva de dotación y disponibilidad- no es otra que la efectivamente trasvasada y puesta a disposición de los usuarios.
Asimismo el interesado considera que se ha producido la vulneración del principio de capacidad económica establecido en el artículo31.1 de la CE y en el artículo 3 de la Ley General Tributaria, ya que este principio excluye la posibilidad de crear o configurar un tributo de tal forma que no grave capacidades económicas reales o, al menos, potenciales en los contribuyentes llamados a satisfacerlo y aclara que la infracción se produce con la modificación introducida unilateral y arbitrariamente en la práctica de la liquidación. Por último, afirma que también se vulneran los principios de legalidad, confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y que la Confederación Hidrográfica no ha motivado el cambio en en la forma de practicar las liquidaciones.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Este Tribunal es competente para resolver de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), así como en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (RGRVA), aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. No concurre ninguna de las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 239.4 de la LGT y se cumplen, en especial, los requisitos de cuantía previstos en la Disposición Adicional decimocuarta de la LGT y el artículo 36 del RGRVA.
SEGUNDO.- Este Tribunal debe pronunciarse respecto a lo siguiente:
La conformidad a Derecho del acto impugnado.
TERCERO.- La tarifa de conducción de agua (aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura) tiene naturaleza tributaria de tasa y está regulado por la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura. Asimismo, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, aprobó las tarifas de conducción de las aguas del acueducto Tajo-Segura, en vigor desde el día siguiente de su publicación el el Boletín Oficial del Estado (17 de junio de 2017).
El artículo 3 de la Ley 52/1980 determina que el objeto de la tarifa de conducción de agua es la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del acueducto Tajo-Segura para regadíos y abastecimientos y el artículo 4 establece que la obligación de satisfacer la tarifa nace en el momento en que puedan explotarse las instalaciones, conducirse el agua o suministrarse a las zonas o usuarios afectados, una vez establecido el correspondiente compromiso o asignadas las dotaciones a los distintos terrenos y usos.
El artículo 7, que configura la composición y el cálculo de la tarifa, dispone: "1. La tarifa incluirá las aportaciones motivadas por los siguientes conceptos:
a) Amortización del coste de las obras.
b) Los gastos fijos de funcionamiento.
c) Los gastos variables de funcionamiento.
2. La tarifa comprende los tres valores siguientes:
a) El obtenido de repartir el coste total no amortizado de las obras entre la dotación total anual definitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida, afectado por un coeficiente que en función del uso del agua será:
- Cero coma cero cuatro en regadíos.
- Cero coma cero ocho en abastecimientos.
En el cómputo del coste de las obras, y sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo dos del artículo segundo de esta Ley, se incluyen los gastos motivados por la realización de los proyectos, la construcción de las obras principales y complementarias, las expropiaciones e indemnizaciones necesarias, los edificios y caminos, los gastos de inspección y vigilancia y, en general, todas las inversiones realizadas. Durante el periodo de explotación de la primera fase, limitado a un trasvase máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, se considerará el sesenta por ciento del total de la inversión.
Para los volúmenes de agua destinados al uso en abastecimientos, el valor así calculado se incrementará en la cuantía fija de dos pesetas por metro cúbico, cantidad que no será computable a efectos de amortización de las obras.
b) El obtenido de repartir la previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación de las obras del acueducto Tajo-Segura, cuya realización es independiente del volumen de agua suministrado, entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso. Dichos gastos incluyen los de mantenimiento del servicio, conservación de obras e instalación administración y generales de los Organismos gestores, imputables a la explotación del acueducto Tajo-Segura.
c) El valor unitario obtenido en la previsión de los gastos de funcionamiento necesarios para realizar la explotación de las obras del acueducto Tajo-Segura, de carácter proporcional al volumen de agua suministrada. Dichos gastos incluyen los de adquisición del agua, consumo de energía, servidumbres de paso establecidas y cualquier otro de naturaleza análoga.
3. La liquidación correspondiente a cada usuario se calculará por adición de los tres valores fijados en el epígrafe anterior aplicados:
a) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes al coste de las obras.
b) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes a los gastos de funcionamiento independientes del volumen de agua suministrada.
c) Al consumo realmente producido, los correspondientes a los gastos de funcionamiento proporcionales al volumen de agua suministrada."
CUARTO.- El hecho imponible de la tarifa de conducción de agua es tanto el aprovechamiento efectivo del agua como la disponibilidad de la propia infraestructura, en cuanto que destinada al trasvase del agua, como ha sido expuesto claramente en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2019 (recurso contencioso-administrativo 540/2017 contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, sobre aprobación de las nuevas tarifas para el aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura): "En primer lugar conviene señalar que la denominada tarifa tiene naturaleza tributaria, concretamente se trata de una tasa, cuestión que no ofrece duda a ninguna de las partes y que ha establecido nuestra jurisprudencia constante. (...)
El hecho imponible de esta figura tributaria está configurado en el art. 3 de la Ley 52/1980, si bien el mismo ha de ser objeto de interpretación sistemática, a la vista de lo dispuesto en los artículos 6 y 7. Dispone el artículo 3 de la Ley 52/1980 que "es objeto de la tarifa de conducción de agua la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del acueducto Tajo-Segura para regadíos y abastecimientos". Por su parte, el art. 4 del mismo cuerpo legal establece que "[...] La obligación de satisfacer la tarifa tiene carácter periódico y nace en el momento en que puedan explotarse las instalaciones, conducirse el agua o suministrarse a las zonas o usuarios afectados, una vez establecido el correspondiente compromiso o asignadas las dotaciones a los distintos terrenos y usos".
Por tanto, no es tan solo el aprovechamiento efectivo del agua lo que genera el devengo de la tarifa, sino también la disponibilidad de la infraestructura, obviamente en tanto que destinada al trasvase de aguas. Que ello es así, se confirma con el examen del art. 7 y los distintos componentes, que vinculan los elementos que integra el dividendo de los conceptos a) y b), que comprenden respectivamente los costes de amortización de las obras y los gastos fijos de explotación, con el divisor que se establece para su cálculo que, como inequívocamente establece la Ley 52/1/80, art. 7.Dos , es el volumen potencial de metros cúbicos de agua a trasvasar, expresándose el resultado o cociente en euros/metros cúbico. Así, se dispone que el componente a) de la tarifa será el resultado de repartir el coste total de las obras entre la dotación total anual definitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida, afectado por un coeficiente en función de uso del agua, que en el caso de regadío es 0,4. Por su parte, el componente b), contiene igual mención al señalar que será el resultado de "[...] repartir la previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación de las obras del acueducto Tajo-Segura, cuya realización es independiente del volumen de agua suministrado, entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso".
QUINTO.- La Confederación Hidrográfica del Segura dictó varias liquidaciones en concepto de tarifa de conducción de aguas del acueducto Tajo-Segura. Por ejemplo, en la liquidación TR 649/2017 se determinó:
Procedencia: RECURSOS DEL TRASVASE
Periodo: 7/2017
Importe Consumo: 3.146.855 m3 X 0 euros/m3 0,00 euros
Importe Fijo: 6.798.472 m3 X 0,014264 euros/m3 96.973,40 euros
IMPORTE TOTAL: 96.973,40 euros
El artículo 7 de la Ley 52/1980 establece, con respecto al cálculo de la liquidación: "3. La liquidación correspondiente a cada usuario se calculará por adición de los tres valores fijados en el epígrafe anterior aplicados:
a) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes al coste de las obras.
b) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes a los gastos de funcionamiento independientes del volumen de agua suministrada.
c) Al consumo realmente producido, los correspondientes a los gastos de funcionamiento proporcionales al volumen de agua suministrada."
El Real Decreto-ley 10/2017, de 9 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinadas cuencas hidrográficas y se modifica el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, establece en su artículo 2 : "1. Para los titulares de derechos al uso de agua para riego y para la Mancomunidad de los Canales del Taibilla y para los abastecimientos de la provincia de Almería en la parte que se suministran mediante el acueducto Tajo Segura a los que se refiere el artículo anterior, se conceden las siguientes exenciones:
a) La cuota de la tarifa de utilización del agua y del canon de regulación establecidos en el artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, correspondientes al ejercicio 2017.
b) Las aportaciones relativas a los gastos fijos y variables de funcionamiento de la tarifa de conducción de las aguas incluidos en los párrafos b) y c) del artículo 7.1 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de regulación del régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, correspondientes al ejercicio 2017. Dicha exención no afectará a la liquidación económica de ejercicios anteriores que no hubieran sido consideradas en el cálculo de las tarifas aplicadas en el ejercicio 2017.
c) La cuota correspondiente al ejercicio 2017, de la tarifa de conducción de las aguas por la infraestructura del postrasvase (cuenca del Segura), prevista en el artículo 10 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, que fuera aplicable a las aguas propias de la cuenca."
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, por el que se aprueban las tarifas de conducción de las aguas del acueducto Tajo-Segura, establece: "Según lo previsto en el artículo primero de la ley 52/80, de 16 de octubre, de regulación del régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, se aprueban las siguientes tarifas de conducción de las aguas del citado acueducto:
1º Para las aguas trasvasadas al sureste:
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Riegos Euros/m3
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Abastecimientos Euros/m3
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a) Coste de las obras
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0,014264
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0,040548
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b) Gastos fijos de funcionamiento
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0,016321
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0,008913
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c) Gastos variables de funcionamiento
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0,087308
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0,084276"
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La liquidación se ha calculado por parte de la Confederación Hidrográfica teniendo en cuenta únicamente el coste de las obras (0,014264 euros/m3) y multiplicarlo por la dotación concesional o comprometida, puesto que las aportaciones relativas a los apartados b ), Gastos fijos de funcionamiento y c), Gastos variables de funcionamiento, fueron declaradas exentas por el Real Decreto-ley 10/2017 de 9 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinadas cuencas hidrográficas y se modifica el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
El artículo 7 de la Ley 52/1980 establece que cada componente de la tarifa se debe aplicar sobre un volumen de agua diferente, los componentes fijos, es decir, es coste de las obras y los gastos fijos de funcionamiento, sobre la dotación concesional o comprometida y el componente variable, formado por los costes variables de funcionamiento, sobre el consumo efectivo. Esta previsión, se ve corroborada por la configuración del hecho imponible de la tasa, puesto que el aprovechamiento efectivo del agua se vería reflejado en el apartado c) del artículo 7.3 y la disponibilidad de la infraestructura en los apartados a) y b), retribuyéndose de esta forma ambos servicios prestados por la Administración. Resulta evidente que tanto la construcción, como el mantenimiento y funcionamiento de las obras conllevan una serie de gastos o costes que la Administración debe soportar independientemente del volumen de agua que se trasvase, produciéndose los mismos incluso en los periodos que no se produce trasvase alguno, lo que implica que la "dotación concesional o comprometida" va a tener siempre un carácter teórico referido a la capacidad del las obras del Acueducto Tajo-Segura y no al volumen real de agua conducida por el mismo y disfrutada por los contribuyentes.
La citada Sentencia del Tribunal Supremo 26 de febrero de 2019, expone en su fundamento de derecho quinto: "En realidad, si se profundiza en el argumento de la demanda, lo que se plantea por la actora concierne mas bien a la aplicación de los distintos conceptos de las tarifas para la práctica de las liquidaciones, que al procedimiento y elementos para la fijación de las mismas, pero ello es un extremo que podrá impugnar cuando se practiquen las correspondientes liquidaciones. En efecto, lo que pretende es que la tarifa obtenida en cada uno de sus componentes se aplique, en su momento, mediante una adición global de los tres conceptos o componentes, y lo sea multiplicando la cantidad resultante tan sólo sobre el volumen de agua efectivamente trasvasada. Ahora bien, el acto impugnado no es más que el acuerdo de actualización de tarifas, si bien no está de más resaltar, para dar cumplida respuesta al argumento impugnatorio, que lo que dispone de forma inequívoca el art. 7.3 de la Ley 52/1980 no es, como pretende la actora, que sean objeto de adición los tres conceptos a), b) y c) para determinar una tarifa única, sino que las liquidaciones serán el resultado de adicionar los "[...] los tres valores fijados en el epígrafe anterior aplicados:
a) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes al coste de las obras.
b) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes a los gastos de funcionamiento independientes del volumen de agua suministrada.
c) Al consumo realmente producido, los correspondientes a los gastos de funcionamiento proporcionales al volumen de agua suministrada".
En este sentido se ha pronunciado nuestra Sala y Sección en la sentencia de 9 de julio de 1999 (rec. contencioso-administrativo 604/1997 ) en la que se estimó parcialmente el recurso interpuesto por el "Sindicato Central de regantes del Acueducto Tajo-Segura" contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1997, por el que se aprobaron las tarifas aplicables tanto a la conducción de aguas trasvasadas desde el Tajo como a la conducción de las propias del Segura, por contener precisamente la previsión. La parte dispositiva de dicha sentencia anuló el acuerdo, en lo que ahora interesa "[...] e) en cuanto, en vez de dividir la previsión de los gastos fijos de funcionamiento entre el total de dotaciones asignado por la Comisión de Explotación del Acueducto -400 millones de metros cúbicos-, lo hace entre la cantidad de agua que, por las condiciones de sequía, se estimaba posible trasvasar -270 millones de metros cúbicos- [...]. El razonamiento que se hace en el FD 10 de la citada STS de 9 de julio de 1999 , resuelve la cuestión en los términos que hemos expuesto anteriormente afirmando cuanto sigue:
"[...] pese a la clara dicción legal, la Tarifa aquí cuestionada, en vez de dividir los gastos fijos de funcionamiento entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso, que la Comisión de Explotación cifró en 400 millones de m3 y que constituían "la dotación anual definitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida" a que hace méritos el ap. a) de art. 7º.2 de la Ley especial aquí aplicable, lo hizo entre el volúmen de agua que, dadas las condiciones de sequía existentes, la misma Comisión consideró posible trasvasar -270 millones de m3 -, con la consecuencia de haber aumentado, en proporciones por demás gravosas, el importe del m3 de agua trasvasada [...]".
En definitiva, es claro que cada componente se debe aplicar sobre un volumen diferente, concretamente el a) y b) sobre la dotación concesional o comprometida, pero el c), a diferencia de los anteriores, sobre el consumo realmente producido. Por tanto, ninguna infracción legal puede apreciarse en el dato en que tanto insiste la actora de que no conste en el texto de las tarifas la suma de los tres conceptos que las componen, como, según afirma, se ha hecho constar en otros acuerdos de fijación de tarifas previos.
Cuestión distinta es que en determinadas situaciones de sequía o imposibilidad de la cuenca cedente de aportar excedentes de agua que trasvasar, se adopten por la Administración medidas destinadas a suavizar el efecto de los componentes a) y b) sobre los usuarios del trasvase, como reconoce la actora que ha ocurrido en varios años, y que ya se acordó en el mismo año 2017, en que se declaró la exención del pago de los conceptos a) y b) (Real Decreto Ley 10/2017 ) y se ha previsto igualmente en determinadas condiciones en la Ley 1/2018, en su artículo 2.2 º."
Asimismo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 27 de mayo de 2020, (rec.131/2019) expone: "Por tanto, pese a la insistencia de la recurrente en que la dicción de "dotación concesional o comprometida" no tiene por qué ser el volumen teórico máximo trasvasable, queda claro en la sentencia, en parte trascrita, que cada componente se debe aplicar sobre un volumen diferente, concretamente el a) y b) sobre la dotación concesional comprometida, mientras que el c) será sobre el consumo realmente producido. Y ninguna infracción puede apreciarse en la liquidación que vulnere el principio de capacidad económica porque no conste la suma de los tres conceptos que componen la tarifa; máxime cuando la parte actora no acredita porqué se vulnera su capacidad económica.
Como señala el Abogado del Estado, el acuerdo del Consejo de Ministros, cuya conformidad a derecho fue declarada por el Tribunal Supremo en la sentencia a la que nos venimos refiriendo, se separó del criterio seguido en otras ocasiones, dejando de sumar las diferentes tarifas. Pero realmente nada puede objetarse a la liquidación practicada que aplicó el acuerdo del Consejo de Ministros, y liquidó las tarifas con arreglo a las cuotas aprobadas aplicando a los volúmenes comprometidos los conceptos a) y b); sin que actuaciones anteriores puedan amparar su perpetuación hacia el futuro si entonces no se cumplía exactamente el mandato legal, con independencia, como el propio Tribunal Supremo señala, de que la administración no está obligada a seguirlo los precedentes propios al no ser estos fuente del derecho. Y sin que la separación de criterios previos establecidos en otras liquidaciones, en las que no se ha seguido exactamente lo dispuesto en la Ley, pueda considerarse como arbitrario o vulnerador de la seguridad jurídica, pues también en otras ocasiones la administración ha declarado la exención del pago de los conceptos a) y b) como en el RDLey 10/2017; o ha establecido determinadas condiciones más favorables, como en la Ley 1/2018.
Es cierto que, a diferencia de periodos anteriores, en las circunstancias actuales resulta especialmente gravosa la aplicación exacta de lo previsto en la Ley, y quizá sería deseable que se adoptaran medidas acordes con las circunstancias propias del momento concreto en el que se ha de aplicar la Ley que mitigaran los duros efectos de la misma en este momento. Pero no puede tacharse la conducta de la administración como contraria a derecho al efectuar una liquidación acorde a lo dispuesto en el acuerdo del Consejo de Ministros que, a su vez, establece la tarifa en la forma prevista en la Ley 52/1980 .
Por tanto, debemos desestimar el recurso formulado al reproducir la recurrente los mismos motivos que realizó el SCRATS contra el acuerdo del Consejo de Ministros, y no realizar ninguna impugnación concreta respecto a la liquidación practicada. Sin que, como señala el Abogado del Estado, pueda la CHS liquidar la tarifa de forma distinta al no existir instrumentos legales en este momento para poder amortiguar o mitigar, como hemos indicado, la presión tributaria."
SEXTO.- El interesado considera que se ha producido la vulneración del principio de capacidad económica establecido en el artículo 31.1 de la CE y en el artículo 3 de la Ley General Tributaria, ya que este principio excluye la posibilidad de crear o configurar un tributo de tal forma que no grave capacidades económicas reales o, al menos, potenciales en los contribuyentes llamados a satisfacerlos. Al respecto, aclara que la infracción se produce con la modificación introducida unilateral y arbitrariamente en la práctica de la liquidación y afirma que también se vulneran los principios de legalidad, confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, por el que se aprueban las tarifas de conducción de las aguas del acueducto Tajo-Segura, no vulnera el principio de reserva de ley tal como recoge de forma expresa la sentencia del Alto Tribunal de 26 de febrero de 2019: "En consecuencia, ninguna infracción del principio de reserva de ley puede atribuirse al acuerdo impugnado cuando se ha limitado a seguir, en este punto, lo dispuesto en la ley, pues no se olvide que el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es fruto de un específico mandato legal -art. 14 de la Ley especial 52/1980- que guarda coherencia con la estructura de la tarifa establecida por el art. 7 de la propia norma y particularmente con el componente "coste de las obras" a que se refiere el apartado 1.a) del mismo precepto."
La tarifa de conducción de agua (aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura) tiene naturaleza tributaria de tasa, la tasas se definen por la LGT, en su artículo 2.2.a) como "los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o se realicen por el sector privado."
En este caso, como se ha expuesto en los fundamentos de derecho anteriores, la Administración realiza una actuación administrativa que produce un beneficio al interesado y se compone de dos vertientes diferenciadas: (i) se proporciona la disponibilidad de una infraestructura, las obras del acueducto Tajo-Segura, que permite una conducción del agua que no sería posible sin ella; y (ii) se proporciona, en el caso de que las condiciones hidrológicas lo permitan, un suministro efectivo de agua. Dada la naturaleza de la tarifa de conducción de agua surge la obligación del pago también en los periodos en los que no se produce un trasvase de agua, puesto que la mera existencia de la infraestructura proporciona un beneficio a los contribuyentes valorable económicamente, y que es revelador de una manifestación de riqueza cuyo gravamen es conforme con el principio de capacidad económica recogido en el artículo 31 de la Constitución española.
La sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018 (rec.2800/2017) expone claramente el concepto, alcance y significado del principio de confianza legítima: "No parece necesario ahora reproducir literalmente o replicar in extenso las numerosas resoluciones recaídas sobre la cuestión, aunque sí afirmar que nos hallamos ante un principio de creación jurisprudencial cuya eficacia dependerá de las concretas circunstancias de cada caso.
Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.
Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.
Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:
1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.
2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.
3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.
4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder."
El principio de confianza legítima no implica que la Administración no pueda cambiar de criterio, ni mucho menos que esté vinculada por un precedente administrativo claramente contrario a Derecho, como es el caso, púes de realizar una liquidación en la que todos los conceptos de la tarifa se aplicasen sobre el volumen de agua realmente consumida implicaría la vulneración del artículo 7 de la Ley 52/1980 y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 26 de febrero de 2019 y 9 de julio de 1999), además tal actuación por parte de la Confederación Hidrográfica, supondría un enriquecimiento injusto por parte del contribuyente con el consiguiente perjuicio para la Administración.
En relación con la doctrina según la cual "nemo potest contra propiun actum venire" se debe señalar que el caso expuesto no constituye violación de la doctrina de los actos propios, el interesado alega que en las liquidaciones del canon de conducción de agua anteriores a junio de 2017 se calculaba una única tarifa suma de los tres conceptos que se aplicaba a los metros cúbicos efectivamente trasvasados, se trataría únicamente de un cambio de criterio de la Administración con respecto a actos administrativos distintos, que se han realizado en el seno de procedimientos administrativos independientes entre sí, por lo que no hay ningún "acto propio" que se haya vulnerado, todo ello de acuerdo con la delimitación que de los mismos ha realizado el Tribunal Supremo en diferentes Sentencias y Autos, concretamente en el Auto de 4 de diciembre de 1998, que indica "para que la doctrina de los actos propios de la Administración tenga aplicación es necesario fundamentalmente que un primer órgano de la Administración haya dictado un primer acto declarativo de derechos y luego que en el segundo revoque la decisión tomada en el primero".
A mayor abundamiento, en relación con la doctrina de los actos propios el Tribunal Económico Administrativo Central, en Resolución de 7 de abril de 2010 (RG 7875/2008-A) ha afirmado que "teniendo en cuenta que la Administración, por el hecho de que en una comprobación anterior no haya detectado una improcedente deducción, no significa que no pueda hacerlo en un ejercicio posterior, no prescrito o no comprobado, si lo estima oportuna". Es decir, la doctrina de los actos propios no supone tampoco una vinculación absoluta de la Administración Tributaria a sus anteriores actos administrativos de forma indefinida, y ello, porque la Administración Tributaria puede cambiar el criterio aplicado anteriormente en distintos e independientes actos administrativos dictados con posterioridad si el nuevo criterio es más adecuado a las normas aplicables. La Audiencia Nacional, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo, en Sentencia de 18 de enero de 2001. (Rec.nº 380/1997) confirmó el criterio mantenido por este Tribunal Central, al señalar en el Fundamento Jurídico Cuarto de dicha Sentencia: "(...) Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.(...) "
En consecuencia, este Tribunal Central no aprecia que se hayan vulnerado los principios de confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos puesto que no se ha producido una actuación arbitraria ni discrecional por parte de la Administración que se ha limitado a aplicar la normativa vigente.
SÉPTIMO.- Con respecto a la alegación de falta de motivación, cabe señalar que si bien la motivación de la liquidación resulta excesivamente parca, al tratarse de un vicio de carácter formal, es requisito indispensable la concurrencia de indefensión, descartada en este caso por las completas alegaciones presentadas por el interesado en la vía económico administrativa. En este sentido cabe citar la Sentencia de 19 de julio de 2016 del Tribunal Supremo (rec. de cas. para la unificación de doctrina 558/2015) que desestimó el recurso interpuesto en unificación de doctrina: "Y la sentencia de instancia recurrida, en su fundamento jurídico cuarto, advierte de que la liquidación contemplada incorpora el contenido exigido por el artículo 102 LGT, aunque la motivación sea sucinta. Y, además, incorpora una doctrina, plenamente coincidente, con la jurisprudencia de esta Sala al señalar que "si la motivación de las liquidaciones debe ser puesta en relación con la existencia o no de indefensión, solo cabe apreciar causa de anulación en el supuesto de que el destinatario haya visto mermadas sus posibilidades de defensa lo que no ha acontecido en los autos puesto que sobradamente ha alegado y probado todo aquello que ha tenido por conveniente."
Asimismo, la sentencia de 17 de junio de 2010 del Tribunal Supremo (rec. de cas. para la unificación de doctrina 416/2005) expone: "Esta regla de la relativización de los vicios de forma, que no determinan "per se" la anulabilidad sino sólo cuando al vicio se anuda alguna de aquellas consecuencias, es también predicable cuando el vicio o defecto consiste en la omisión del trámite de puesta de manifiesto para la formulación de alegaciones. Si el no oído dispone de posibilidades de defensa de eficacia equivalente, la omisión del trámite de alegaciones deberá calificarse como una irregularidad no invalidante. En definitiva, los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación y prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses."