En Madrid , se ha constituido el Tribunal como arriba se indica, para resolver en única instancia la reclamación de referencia, tramitada por procedimiento general.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 25 de noviembre de 2021, el interesado, en su condición de titular catastral del inmueble con referencia catastral ...1ET, aparcamiento situado en la ...de PROVINCIA_1, presentó un escrito ante la Gerencia Regional del Catastro de Asturias, en el que expuso haber constatado, por un lado, que se le había atribuido la titularidad catastral, a título de concesionaria, de la totalidad del Aparcamiento a pesar de que parte de las plazas se encontraban cedidas de manera permanente a terceros; por otro lado, también señalaba que entendía que no resulta conforme a Derecho la aplicación del coeficiente G+B en la valoración catastral del inmueble, dado que no se cumplían los presupuestos necesarios para ello en el presente caso; y por último indicaba que consideraba que se ha aplicado erróneamente la tipología 2.2.1 "Garajes" del Real Decreto 1020/1993, en lugar de la 2.2.2 "Aparcamiento" que es la que realmente correspondería atendiendo a las características concretas del Inmueble y al criterio recogido en la Circular 03.04/2018/P, de la Dirección General del Catastro.
Así, en cuanto a la primera cuestión, señalaba que no debía ser titular catastral de parte del Aparcamiento, toda vez que el uso de parte de las plazas de aparcamiento del mismo (concretamente las situadas en las plantas -2 y -3) se encontraban cedidas de manera permanente a los residentes de la zona, en cumplimiento de lo establecido en el contrato de la concesión administrativa suscrito con el Ayuntamiento, trayendo a colación a estos efectos una resolución de este Tribunal Central de 24 de marzo de 2010; respecto a la aplicación del coeficiente G+B a la valoración del inmueble, citaba diversos pronunciamientos judiciales (Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de octubre de 2018, recurso 473/2015 y Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2021, recurso de casación 117/2019, entre otros), de cuyo contenido concluía que la aplicación del coeficiente G+B en la valoración catastral del inmueble referenciado resultaba, a todas luces, improcedente, en la medida en que, al igual que en el supuesto analizado por los Tribunales, la construcción del aparcamiento no se llevó a cabo para su posterior venta o comercialización, no resultando posible su venta sino única y exclusivamente su posterior afectación a la prestación del servicio público de aparcamiento en el municipio, lo que consideraba suficiente para estimar sus pretensiones; en cualquier caso, y sin perjuicio de lo anterior, señaló que en ningún caso resultaba admisible la aplicación automática de dicho coeficiente ya que ello implicaría la contravención del principio de jerarquía normativa, además de adolecer la valoración catastral de un vicio motivacional en relación con el factor de localización FL(1) considerado a la hora de determinar el referido coeficiente G+B 1,4. Y por lo que refiere a la tipología aplicada a efectos de la valoración catastral de la construcción del aparcamiento, indica que la Circular 03.04/2018/P, de 6 de febrero, sobre grabación de datos catastrales en los expedientes de incorporación de bienes inmuebles o de alteración de sus características señala, en su anexo 2 bajo el rótulo "Garajes, Aparcamientos y Trasteros", que la tipología constructiva aplicable a los "Aparcamientos bajo rasante de uso exclusivo" (tal y como es el caso del presente aparcamiento) es la 2.2.2 "Aparcamientos" del Cuadro de Coeficientes del Valor de las Construcciones anexo al Real Decreto 1020/1993, por lo que es errónea la tipología 2.2.1 "Garajes" asignada.
Por todo ello solicita que se proceda a rectificar la valoración catastral del inmueble en los términos señalados con efectos catastrales desde la fecha en que se incluyeron, por primera vez, los errores advertidos o, subsidiariamente, desde la fecha en que esa Gerencia ha tenido conocimiento de ellos.
SEGUNDO.- El 20 de abril de 2022, la citada Gerencia dictó, en el marco de un procedimiento de manifestación de discrepancias, una "Comunicación Informativa" (Expediente: ...7/21, Documento: ...5) en la que, en primer lugar, se informa lo siguiente:
a) Las alteraciones en los inmuebles deben ser declaradas ante el Catastro. La posibilidad de iniciar, de oficio, el procedimiento de subsanación de discrepancias se limita a los supuestos en que la discordancia entre la realidad y el Catastro no deriva del incumplimiento de dicha obligación.
b) Los datos contenidos en el Catastro se presumen ciertos, salvo prueba en contrario, correspondiendo siempre la carga de esa prueba a quien haga valer su derecho. Por ello, para que la Gerencia pueda iniciar de oficio el correspondiente expediente, es necesario aportar documentación suficiente que acredite la discrepancia advertida entre la realidad y la descripción catastral (planos de las parcelas, preferentemente representados sobre la cartografía catastral, escrituras, proyectos u otros documentos).
c) Cuando se solicita una modificación que afecta a fincas colindantes, la subsanación solo es posible si no hay oposición fundada de los titulares de dichos inmuebles, cuya identidad puede conocer a través del propio Catastro. La aportación del consentimiento de esos colindantes afectados junto con el escrito en que se manifiesta la discrepancia, permitirá agilizar el expediente.
d) En los casos en que se acuerde el inicio del procedimiento de subsanación de discrepancias, si durante su tramitación se pusiera de manifiesto un conflicto sobre la propiedad, delimitación o deslinde de los inmuebles afectados, no sería posible continuar el procedimiento, dado que el Catastro no es competente para la resolución de este tipo de conflictos que, en todo caso, deben tramitarse por los procedimientos civiles o hipotecarios previstos en las leyes.
No obstante lo anterior, vistas las alegaciones formuladas, se indica también, en cuanto a la disconformidad con la titularidad catastral asignada, que la Resolución del Tribunal Central que se cita se refiere a un inmueble de características diferentes al aquí tratado, pues en él existe una Comunidad de Usuarios constituida al efecto que asumió la administración y explotación del bien en su conjunto, sin que en el presente caso se haya acreditado en la documentación aportada que se haya producido dicha trasmisión del derecho de concesión del interesado a favor de los particulares ni a favor de la Comunidad de Propietarios que hubieran constituido, por lo que no hay identidad de objeto entre el inmueble aquí tratado y el contemplado en la Resolución aludida.
En segundo lugar, en cuanto a la aducida aplicación incorrecta del coeficiente G+B a la valoración del inmueble, tras invocar el criterio fijado por el Tribunal Supremo en la citada Sentencia de 25 de febrero de 2021 señalaba que "en el presente supuesto no se reproducen las especiales condiciones señaladas por el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional en las citadas sentencias y que son requisitos necesarios para su aplicación", incidiendo a continuación en la metodología de determinación de los valores catastrales y en el criterio recogido en la sentencia de la Audiencia Nacional de 1 de julio de 2014, referida a un inmueble en régimen de concesión administrativa sobre el que recae una concesión administrativa, que señala claramente que los inmuebles públicos en régimen de concesión son susceptibles de transmisión y no están fuera del comercio, por lo que deben valorarse teniendo en cuenta el coeficiente de gastos y beneficios de la promoción; y que el coeficiente GB goza de sustantividad propia en cuanto se integra en una fórmula matemática para la determinación del valor catastral de los inmuebles, y es uno de los elementos intrínsecos a este valor catastral.
Por último, por lo que se refiere al error en la tipología asignada a la construcción, advierte el Centro Gestor que la documentación aportada junto con la solicitud no acredita las características constructivas e instalaciones del inmueble, puesto que no se aporta informe técnico alguno, planos o documentos fotográficos o de otro tipo que permitan acreditar las manifestaciones del interesado, por lo que no puede considerarse probada la existencia de discrepancias entre la base de datos catastral y la realidad inmobiliaria.
Termina la Gerencia del Catastro su contestación advirtiendo que:
"Finalmente se indica que esta comunicación tiene un carácter meramente informativo, por lo que no constituye un acto administrativo que pueda ser recurrido."
TERCERO.- Contra el citado acuerdo, notificado en fecha que no consta acreditada en el expediente de gestión remitido, el día 17 de mayo de 2022 el interesado interpuso la presente reclamación, en la que tras los trámites procesales oportunos a fin de completar el expediente y puesto éste de manifiesto conforme a lo solicitado, presenta el correspondiente escrito de alegaciones.
En él, tras exponer los hechos que anteceden, en primer lugar manifiesta su total desacuerdo con el hecho de que la Gerencia Regional del Catastro de Asturias haya calificado su Resolución del día 20 de abril de 2022 como una mera "Comunicación Informativa" dictada en el marco de un procedimiento de "Manifestación de discrepancias" (que no se corresponde con ninguno de los procedimientos previstos en la normativa catastral) negando, además, la posibilidad de su impugnación, en lugar de dictar, en todo caso, un acuerdo de no alteración en el seno de alguno de los procedimientos previstos en la normativa catastral, incluyendo las posibles vías de recurso frente al mismo, lo cual debe comportar por sí solo su nulidad, al no haberse amparado la actuación de la Administración en ninguno de los procedimientos legalmente establecidos. Sin perjuicio de lo señalado, añade que, además, el hecho de que el art. 18 TRLCI determine que el procedimiento de subsanación de discrepancias debe ser iniciado de oficio por la Administración, ello no significa que pueda no iniciarse una vez conocida información que pudiera generar una modificación de la descripción catastral de los inmuebles, no siendo su inicio por tanto, en tal caso, una facultad discrecional de la Administración, y así ha sido reconocido, entre otros, por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en su Sentencia de 22 de abril de 2020 (rec. 165/2019), el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su Sentencia dictada el 10 de marzo de 2021 (recurso 1676/2019), o el propio Tribunal Supremo, en relación, en este caso, con el procedimiento de revocación previsto en el artículo 219 de la LGT, en su Sentencia de 9 de febrero de 2022, recurso nº 126/2019; de modo que una conclusión en sentido contrario estaría dejando al libre arbitrio de la Administración Catastral, sin sometimiento a control legal alguno, la decisión sobre iniciar o no un procedimiento, lo que en modo alguno puede tener encaje en el artículo 9.3 de la Constitución Española ni en el resto del ordenamiento administrativo español y vulneraría los principios de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el derecho constitucionalmente protegido a la tutela judicial efectiva.
No obstante lo anterior, y toda vez que en la Resolución impugnada la Gerencia entra a analizar las cuestiones por las cuales considera que no procede estimar la rectificación de la descripción y valoración catastral del Inmueble promovida, se desarrollan a continuación los argumentos por los que se entiende que procede dicha rectificación para que puedan ser valorados por el Tribunal a fin de evitar una dilación excesiva del procedimiento contraria a las más elementales exigencias que emanan del principio de economía procesal.
Así, en primer lugar reitera la improcedencia de su consideración como titular catastral titular catastral de la totalidad del Aparcamiento en la medida en que parte de las plazas, concretamente las situadas en las plantas sótano -2 y -3, se encuentran cedidas por lo que, nuevamente con apoyo en la resolución de este Tribunal Central de 24 de marzo de 2010, concluye que no debe ostentar su titularidad catastral al haber sido cedidas de manera permanente y durante la totalidad del plazo de la concesión administrativa a los residentes de la zona de influencia del Aparcamiento, ya que, en el presente caso, en el contrato de concesión administrativa suscrito con el Ayuntamiento y también en el Pliego de Cláusulas Administrativas, que aporta, se regula expresamente (art. 11) la cesión permanente obligatoria durante todo el plazo de la concesión por parte de la entidad titular de determinadas plazas, lo que ha tenido lugar en cada caso mediante la celebración del correspondiente contrato con cada uno de los cesionarios residentes, entre cuyas obligaciones se encuentra la de soportar los gastos de conservación y explotación del aparcamiento, y en el art. 33 se reconoce la posibilidad de que la entidad concesionaria formalice la cesión de los derechos y obligaciones derivados de la concesión en favor de la entidad constituida al efecto por los titulares de los abonos permanentes, subrogándose así esta última en todos los derechos y obligaciones derivados de la concesión, además de que el Ayuntamiento conoce en todo caso el hecho de la cesión parcial de la concesión y la identidad de los residentes en cuyo favor se ha venido cediendo el uso de parte de las plazas del Aparcamiento, todo lo cual determina que no proceda atribuir a la concesionaria la titularidad catastral completa del Aparcamiento, debiéndosele asignar, únicamente, aquella superficie que no se encuentra cedida de manera permanente y en exclusiva a los usuarios residentes de la zona, con efectos desde la fecha en que se produjo cada una de las referidas cesiones de uso, en los términos recogidos por este TEAC en su referida Resolución, ya que, con motivo de la cesión del uso de las plazas de aparcamiento para residentes tuvo lugar un "vaciamiento" parcial de la concesión original en relación con aquellas, produciéndose así, de hecho, la transmisión de la propia concesión y la consiguiente subrogación de los cesionarios en la posición de "concesionarios" respecto de sus plazas.
Por otro lado insiste también el reclamante -en contra del criterio sostenido por la Gerencia- en la improcedente aplicación del coeficiente G+B en la valoración catastral del inmueble, tanto por la inexistencia de una actividad empresarial de promoción inmobiliaria, entre otras cosas, por no resultar posible la venta del inmueble al tratarse de un bien de dominio público, sino única y exclusivamente para su posterior afectación a la prestación del servicio público de aparcamiento municipal, como por la falta de concurrencia de los componentes de los gastos de producción, que, atendiendo a pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales, conformarían este coeficiente; en particular, considera que resulta compatible "atender a criterios objetivos a la hora de determinar un valor catastral y considerar las concretas circunstancias del inmueble pues, en caso contrario, como ocurre en el que nos ocupa, ello puede llevar a situaciones tan poco deseadas como considerar en la valoración catastral del Inmueble unos conceptos que de ningún modo concurren en el inmueble que es objeto de valoración y que, por lo tanto, no reflejan su realidad, atribuyéndole una capacidad económica ficticia"; y que, conforme a los pronunciamientos judiciales invocados en sede catastral, a la hora de aplicar el coeficiente del G+B en la valoración catastral de un inmueble "se ha de atender en todo caso a sus «particulares circunstancias» (expresión acuñada por el Alto Tribunal en su Sentencia de 25 de febrero de 2021)"; que, por otra parte, el argumento esgrimido por la Gerencia acerca de que el valor catastral se determina, en cualquier caso con referencia al mercado, con independencia de la voluntad o no de venderlo y del hecho de que se llegue o no a transmitir, "debe decaer con base en el criterio que emana de las Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2021 y de la Audiencia Nacional de 8 de octubre de 2018", así como también sus razonamientos sobre la metodología catastral, "pues en ningún caso puede avalar la aplicación automática de un coeficiente, calculado de idéntica forma, sin tan siquiera motivar los elementos y componentes que lo conforman"; considera, por otra parte, que el coeficiente FL no resulta motivado; y que tanto la Gerencia como la propia normativa catastral, (i.e. la Orden de 28 de diciembre de 1989 y el posterior RD 1020/1993) y las circulares de Catastro, guardan silencio sobre los conceptos que componen el coeficiente G+B; y que, frente a ello, la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, que, si bien no constituye una norma catastral, puede servir como referencia a los efectos que aquí interesan, describe, en su artículo 37, la metodología de valoración correspondiente al "método residual estático" (que es el que acoge el RD 1020/1993 en su norma 9.2) y en ella determina la fijación del denominado "margen del beneficio del promotor", previendo un margen del 20% para el uso "plazas de aparcamiento", frente a otro tipo de inmuebles de uso diferente, entre ellos el comercial, para el que señala un margen del 24%, lo que evidencia que el "beneficio del promotor" que igualmente recoge el coeficiente G+B aplicado en la valoración catastral del inmueble de manera unificada, no es ajeno al destino al que finalmente se vaya a dedicar, ni al riesgo que asume el promotor en función de la tipología concreta de inmueble de que se trate, al igual que tampoco es ajeno a otros factores como la localización o el tiempo previsto de construcción.
Por último, reitera su disconformidad con la tipología aplicada a la construcción en base a lo dispuesto en la Circular 03.04/2018/P, de 6 de febrero, sobre grabación de datos catastrales en los expedientes de incorporación de bienes inmuebles o de alteración de sus características, señalando que resulta cuanto menos sorprendente la respuesta dada por la Gerencia del Catastro, que tiene a su disposición toda la información física y cartográfica del Inmueble para poder concluir acerca de si se trata, o no, de un "aparcamiento bajo rasante de uso exclusivo", y así se desprende, además, de la propia hoja de valoración catastral que obra en el expediente, y en la Sede Electrónica del Catastro, adjuntándose también, para su constatación, una serie de fotografías de los accesos y el interior del inmueble, a lo que añade, además, que el criterio establecido para la asignación de la tipología solicitada (2.2.2) a este tipo de inmuebles ya se estableció en la anterior Circular 03/04/2011/P, de 14 de noviembre, en el apartado A.4 de su Anexo I).
Por todo lo expuesto, finaliza su escrito con la solicitud de que teniendo por formuladas las alegaciones relativas a la presente reclamación económico-administrativa, se dicte resolución por la que se acuerde estimarla, "reconociendo la necesidad de que la Gerencia rectifique la descripción y la valoración catastral del Inmueble con efectos desde la fecha en que se incluyeron, por primera vez, los errores advertidos por esta parte o, subsidiariamente, desde la fecha que la Gerencia ha tenido conocimiento de ellos, en el sentido de:
(i) No considerar a su representada como titular catastral de la totalidad del Inmueble, en la medida en que se habrían cedido parte de las plazas de manera permanente a los residentes de la zona;
(ii) No aplicar en ella el coeficiente G+B reflejando, en su caso, el valor real asignable al derecho concesional de esta parte.
(iii) Rectificar la valoración catastral del Inmueble a fin de aplicar la tipología 2.2.2 "Aparcamiento" a efectos de la valoración catastral de los elementos constructivos del Aparcamiento".
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Este Tribunal es competente para resolver de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), así como en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (RGRVA), aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. No concurre ninguna de las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 239.4 de la LGT.
SEGUNDO.- Este Tribunal debe pronunciarse respecto a lo siguiente:
La conformidad o no a derecho del Acuerdo impugnado.
TERCERO.- Impugna en primer lugar la reclamante el hecho de que la Gerencia Regional del Catastro de Asturias haya calificado su Resolución del día 20 de abril de 2022 como una mera "Comunicación Informativa" dictada en el marco de un procedimiento de "Manifestación de discrepancias" negando, además, la posibilidad de su impugnación, lo que, en su opinión, debe comportar por sí solo su nulidad, al no haberse seguido ninguno de los procedimientos legalmente establecidos; además de que advierte también que el hecho de que el art. 18 TRLCI determine que el procedimiento de Subsanación de Discrepancias deba ser iniciado de oficio por la Administración no significa que pueda no iniciarse una vez conocida información que pudiera generar una modificación de la descripción catastral de los inmuebles, no siendo su inicio, por tanto, en tales casos, una facultad discrecional de la Administración, ya que de lo contrario se estaría dejando a su libre arbitrio y sin sometimiento a control legal alguno, la decisión de iniciar o no el procedimiento, lo que en modo alguno puede tener encaje en el artículo 9.3 de la Constitución Española ni en el resto del ordenamiento administrativo español y vulneraría los principios de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el derecho constitucionalmente protegido a la tutela judicial efectiva.
En primer lugar, debe recordarse que este Tribunal ha dispuesto en resoluciones de 9 de marzo de 2016 (RG 00-2599-20), 22 de diciembre de 2022 (RG 5189-2018) y 29 de marzo de 2023 (RG 818-2020) que, al decidir que no procedía su iniciación, las Gerencias del Catastro no hacen sino ejercitar una potestad de su titularidad, no susceptible de impugnación, dado que el mencionado artículo no otorga acción ni facultad a los particulares para iniciarlo, ni tampoco supone una segunda oportunidad impugnatoria, fuera de plazo, de los actos firmes. De forma que la "Comunicación de no inicio" del procedimiento de subsanación de discrepancias regulado en el artículo 18.1 del texto refundido de la Ley del Catastro, constituye una mera comunicación de no apertura de dicho procedimiento no susceptible de impugnación. Además dicha comunicación no cumple la condición señalada en el artículo 227 de la Ley General Tributaria para considerarse un acto susceptible de reclamación económico-administrativa, esto es, que de manera provisional o definitivamente reconozca o deniegue un derecho o declare una obligación o un deber, ni tampoco concurre la condición establecida en su apartado 1.b), para ser susceptible de reclamación.
Además, hemos afirmado, entre otras, en la Resolución de 22 de diciembre de 2021 (R.G. 00-3803-2020, F.D. 6º in fine:
"el hecho de que el TRLCI establezca que el procedimiento de subsanación de discrepancias solo puede iniciarse «de oficio» no supone que la decisión de iniciar o no dicho procedimiento sea una decisión o potestad discrecional de la Administración, sino que en el caso de que concurran los presupuestos de hecho (i.e. falta de concordancia entre la descripción catastral de los bienes inmuebles y la realidad inmobiliaria) para la tramitación del procedimiento, la Administración viene obligada a iniciarlo y tramitarlo ya que el mandato del artículo 3 del TRLCI impone a la Administración catastral el deber de mantener la concordancia entre la información obrante en el catastro inmobiliario y la realidad física, económica y jurídica de los diferentes inmuebles".
En el mismo sentido se ha pronunciado el propio Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de 1 de marzo de 2024 (rec. 9087/2022), FJ 3º:
"En cuanto a la falta de herramientas legales para poder combatir valores catastrales no impugnados en su momento, cabe decir que se contempla en la Ley del Catastro Inmobiliario el procedimiento de subsanación de discrepancia y de rectificación. Respecto del primero se contempla en el artículo 18, debe iniciarse cuando exista algún error en las características del inmueble o errores, y efectivamente es un procedimiento que debe iniciarse de oficio, ahora bien, como se desprende del tenor de dicho artículo, siendo ello así, la iniciación de oficio, la Administración viene obligada a iniciarlo «cuando la Administración tenga conocimiento, por cualquier medio, de la falta de concordancia entre la descripción catastral de los bienes inmuebles y la realidad inmobiliaria y su origen no se deba al incumplimiento de la obligación de declarar o comunicar a que se refieren los artículos 13 y 14. La iniciación del procedimiento se comunicará a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para que formulen las alegaciones que estimen convenientes», es evidente, que cualquier persona, incluido el titular o el declarado responsable subsidiario, puede poner en conocimiento de la Administración una posible discordancia y la Administración deberá iniciar el susodicho procedimiento. También es posible instar la rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho".
En resumen, podemos sintetizar por un lado que es criterio de este Tribunal Central y del Tribunal Supremo que aún siendo el procedimiento de subsanación de discrepancias susceptible de iniciación únicamente de oficio, esta iniciación es obligada si se da la circunstancia de la "discrepancia" entre realidad y descripción catastral en los términos expuestos en las citas precedentes, y por otro que este Tribunal Central también ha mantenido el criterio de que las "comunicaciones informativas" por las que se comunica a quien ha solicitado la iniciación de oficio de un procedimiento de subsanación de discrepancias, la decisión de no incoar el procedimiento no son susceptibles de impugnación.
Ahora bien, este Tribunal entiende procedente reconsiderar ese criterio por los motivos que se exponen en el siguiente Fundamento de Derecho.
TERCERO.- Consta a este Tribunal Económico Administrativo Central que mediante Auto de 22 de enero de 2025, el Tribunal Supremo ha admitido a trámite el recurso de casación n.º 1844/2024, disponiendo en el mismo:
"Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1, en relación con el artículo 90.4 LJCA, esta Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de las siguientes cuestiones:
(...)
aclarar, cuando la Administración catastral entienda improcedente el inicio del procedimiento, si debe motivar su decisión, así como la forma y la naturaleza del acto en el que ha de manifestar este rechazo y, en particular, si constituye un acto administrativo susceptible de recurso en vía administrativa o judicial."
La admisión de este recurso de casación (que se une a la admisión en idénticos términos al recurso de casación 6909/2023) ha llevado a este Tribunal analizar nuevamente esta cuestión a la luz de los argumentos vertidos en las Sentencias que han motivado la discrepancia en la doctrina contencioso administrativa causa de la casación, y de los diversos antecedentes aportados al efecto, en los que se destacan los argumentos de que el inicio de oficio no puede ser una prerrogativa absoluta del órgano administrativo y de que la inimpugnabilidad de la decisión de no iniciar un procedimiento es incompatible con el necesario control judicial de los actos administrativos propio de un Estado de Derecho .
Como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de febrero de 2022 (recurso n.º 126/2019), aunque referido al procedimiento de revocación, que es también un procedimiento que exclusivamente puede iniciarse de oficio aunque los interesados pueden promoverlo mediante escrito dirigido a la Administración competente:
Con todo ha de convenirse que ha matizado la potestad otorgada a la Administración en el procedimiento de revocación y los derechos subjetivos que se le reconoce al interesado.
Valga de ejemplo la sentencia de 26 de septiembre de 2017, rec. cas. 2645/2016, en la que se dijo que "En lo que hace a la iniciación del procedimiento de revocación, incumbe decidirla a la Administración tributaria, según la interpretación que esa repetida STS de 19 de mayo de 2011 ha efectuado de la iniciación "de oficio" expresamente proclamada en el apartado 3 del artículo 219 de la LGT 2003 y confirmada en el artículo 10.1del Reglamento General de Revisión en la Vía Administrativa (Real Decreto 520/2005)", pero dando entrada al control judicial sobre la iniciación del procedimiento en tanto que "conviene añadir que esta decisión ha de ser adoptada respetando el mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE)".
Con mayor intensidad se reconoce el derecho subjetivo del interesado en la sentencia de 19 de febrero de2014, rec. cas. 4520/2011, se dice que "Conviene significar, ante todo, que el hecho de que la ley otorgue a la Administración Pública el ejercicio de una potestad de carácter discrecional, no puede entenderse como obstáculo, ni mucho menos impedir, la revisión jurisdiccional de la legalidad de la Administración Pública en el ejercicio de la misma, pues la Constitución encarga a los Tribunales que "control [en] la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican" ( art. 106.1 CE ).
Por otro lado, no se puede olvidar que el ejercicio de potestades discrecionales no está exenta (sic) de elementos reglados. (...)
Por tanto, no podría tener acogida aquella alegación que, bajo el simple argumento de ejercer una potestad discrecional, quisiera sustraer del ámbito de la revisión jurisdiccional y del control de legalidad, las actuaciones de las Administraciones públicas en que la misma se manifiesta, pues ello sería contrario a lo prevenido en el art. 106.1 de la Constitución y 1.1 de la LJCA.
De manera que si existe la obligación legal para el órgano actuante de iniciar el procedimiento de subsanación de discrepancias, pues así nos lo indicábamos tanto el Alto Tribunal en la Sentencia de 2024 anteriormente extractada como nosotros en nuestra Resolución de 2021 anteriormente reproducida, el cumplimiento de la misma debe estar sujeto al control judicial, pues así se desprende del mandato constitucional recogido en el artículo 106 de la Constitución y concordantes, como nos recuerda igualmente el Tribunal Supremo en Sentencia de 2022. Y el paso previo para poder ejercer dicho control es la propia revisión administrativa en los términos dispuestos en el Título V de la LGT por remisión del artículo 12.4 del Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, esto es, en lo que aquí debe concretarse, dando posibilidad de recurso potestativo de reposición y de reclamación económico administrativa a la resolución por la que se dispone la improcedencia de iniciar el procedimiento de subsanación de discrepancias.
Debe pues concluirse en la procedencia de cambiar nuestro criterio y sustituirlo por la conclusión resultante de las anteriores reflexiones, esto es, que los actos por los que se dispone a solicitud del interesado la improcedencia de iniciar el procedimiento de subsanación de discrepancias son susceptibles de impugnación en los términos previstos en el artículo 12.4 del Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.
CUARTO.- En el caso que nos ocupa, debemos puntualizar que si bien el acto adolece de la omisión del pie de recurso; sin embargo, contiene las razones por las que se ha decidido no incoar el procedimiento de subsanación de discrepancias. Esta circunstancia, unida a que el interesado ha presentado la reclamación económico administrativa que nos ocupa, implica que no procede anular el acto para devolver las actuaciones a efecto de que se incluyese el pie de recurso adecuado; pues, al impugnar la interesada el acto administrativo, se ha evitado la indefensión que la falta del pie de recurso adecuado hubiera podido originar, siendo además las razones de economía procedimental propias del principio de eficiencia en la actuación administrativa las que aconsejan no retrotraer las actuaciones sino emitir pronunciamiento sobre las cuestiones de fondo planteadas, como, además, expresamente solicita la interesada.
QUINTO.- .- Así, fundamenta la entidad su reclamación, en primer lugar, en que no debe tener la consideración de titular catastral al menos en lo que respecta a las plazas situadas en las plantas sótano -2 y -3 del aparcamiento cuestionado, correspondiendo la misma bien a la Comunidad de Usuarios, o a cada uno de ellos individualmente, al haberse transmitido a estos, según razona el reclamante, el contenido de la concesión en virtud de los contratos de cesión de uso celebrados; en segundo lugar, en la improcedencia de establecer un coeficiente de gastos y beneficios en la valoración del inmueble referenciado, debiendo tenerse en cuenta el criterio establecido por el Tribunal Supremo, en su sentencia de 25 de febrero de 2021, pues la construcción del Aparcamiento no se llevó a cabo en ningún caso para su posterior venta o comercialización en el mercado, entre otras cosas, por no resultar ésta posible al tratarse de un bien de dominio público, sino única y exclusivamente para su posterior afectación a la prestación del servicio público de aparcamiento municipal; y en último lugar en la errónea tipología 2.2.1, correspondiente a "Garajes", aplicada a efectos de la valoración catastral de la construcción del aparcamiento, por considerar que, de acuerdo con lo dispuesto en la Circular 03.04/2018/P, de 6 de febrero, sobre grabación de datos catastrales en los expedientes de incorporación de bienes inmuebles o de alteración de sus características señala, en su anexo 2 correspondiente a "Garajes, Aparcamientos y Trasteros", la tipología constructiva aplicable a los "Aparcamientos bajo rasante de uso exclusivo" (tal y como es el caso del presente aparcamiento) es la 2.2.2 "Aparcamientos" del Cuadro de Coeficientes del Valor de las Construcciones anexo al Real Decreto 1020/1993.
SEXTO.- .- En cuanto a la disconformidad con la titularidad catastral del inmueble referenciado, cabe significar que el artículo 9 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, establece que son titulares catastrales las personas naturales y jurídicas dadas de alta en el Catastro Inmobiliario por ostentar, sobre la totalidad o parte de un bien inmueble, la titularidad de alguno de los siguientes derechos: propiedad plena o menos plena, concesión administrativa sobre el bien inmueble o sobre los servicios públicos a que se halle afecto, de superficie o de usufructo, y cuando alguno de ellos pertenezca pro indiviso a una pluralidad de personas, la titularidad catastral se atribuirá a la comunidad constituida por todas ellas.
En el supuesto examinado, el reclamante, que figura inscrita en el Catastro Inmobiliario por ostentar la titularidad de una concesión administrativa en relación con el aparcamiento examinado pretende, como ha quedado expuesto, que se le dé de baja como titular catastral por concesión en el referido registro administrativo de, al menos, las plazas situadas en las planta sótanos -2 y -3, debiéndosele asignar, únicamente, aquella superficie que no se encuentra cedida de manera permanente y en exclusiva a los usuarios residentes de la zona, con efectos desde la fecha en que se produjo cada una de las referidas cesiones de uso, aportando, al efecto, uno de los contratos de cesión del derecho de uso de dichas plazas, el pliego de cláusulas administrativas que regula la construcción y explotación del aparcamiento y el Reglamento de Régimen Interior, así como la doctrina establecida en determinadas resoluciones y sentencias que cita.
Pues bien, con relación a las específicas circunstancias que se plantean en el presente supuesto, que exigen la necesidad de establecer la figura del concesionario, ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Tribunal en anteriores resoluciones, entre ellas la de 17 de septiembre de 2015 (R.G. 6242/11) en la que se señalaba que
"En determinados supuestos, los pliegos que rigen la concesión establecen las condiciones y requisitos para el cambio de titularidad de la concesión administrativa de los aparcamientos de residentes, por lo que habrá que estar a lo establecido al efecto en cada uno de ellos". En este mismo sentido se ha manifestado tanto la Audiencia Nacional como el Tribunal Supremo, que en sus sentencias de 28 de junio de 2012 y 11 de octubre de 2012, disponen que: "La cuestión se centra adecuadamente en el inicio del Fundamento Tercero de la sentencia recurrida de la Audiencia Nacional, ya que se refiere a resolver si la entidad actora, es decir, la Comunidad de Usuarios del aparcamiento, puede ser considerada titular catastral a efectos del IBI del aparcamiento objeto de autos. (...) Para establecer la figura del concesionario hemos de acudir al Pliego de Condiciones una copia del cual obra en autos".
En el presente caso, como expresamente reconoce la interesada, el artículo 33 del Pliego de Condiciones Económico-Administrativas determina que:
ARTICULO 33. - CESIÓN DE DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO.- 1.- El concesionario podrá ceder los derechos y obligaciones derivados de la concesión cuando, habiendo transcurrido 5 años desde la puesta en servicio del aparcamiento, los titulares de abonos permanentes para el uso de las plazas, que sumen al menos el 50% del total de las plazas del mismo, así lo soliciten, quienes deberán constituir, a esos efectos, una sociedad cooperativa, entidad civil o mercantil, subrogándose en todos los derechos y obligaciones derivados de la concesión.
2.- La nueva persona jurídica constituida deberá tener un capital social mínimo que le permita garantizar el pago del canon y demás obligaciones económicas derivadas de la concesión.
3.- La constitución de dicha entidad, junto con sus Estatutos, se notificará al Ayuntamiento de CIUDAD_1, que deberá aprobar la transferencia, naciendo desde entonces relación directa entre el Ayuntamiento y la nueva persona jurídica que haya sustituido al inicial concesionario .
Sin embargo, no ha quedado acreditada la constitución de una "Comunidad de Usuarios" y/o entidad equivalente que pueda sustituir a la sociedad concesionaria ni la correspondiente cesión de derechos y obligaciones de la concesión, por lo que si bien, como alude el interesado, existen pronunciamientos que trasladan la condición de concesionaria a la Comunidad de Usuarios, ello se deduce, conforme se ha referido, del Pliego de Condiciones al que se encuentran sujetas, sin que puedan equipararse, aquellas condiciones a las de este caso, en el que ni siquiera consta la existencia de dicha Comunidad y, menos aún la correspondiente cesión de derechos y obligaciones de la concesión.
Finalmente conviene recordar además que, pese a la insistencia de el reclamante al respecto, el derecho de uso no es uno de los previstos en la normativa para la atribución de la titularidad catastral (propiedad, concesión administrativa, superficie y usufructo), por lo que no existen términos hábiles que permitan acceder a esta pretensión.
SÉPTIMO.- - Por lo que se refiere a la alegada improcedencia de aplicar el coeficiente G+B a la valoración del inmueble, con carácter preferente a cualquier otra consideración, conviene advertir que los pronunciamientos judiciales dictados en el ámbito de otra materia, como es el procedimiento expropiatorio, no tienen aplicación práctica en el supuesto objeto de la presente reclamación, en cuanto este se sujeta a lo establecido en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) y aquel, a lo establecido en el texto refundido de la Ley del Suelo, teniendo en cuenta que el legislador ha previsto un marco distinto del régimen de valoraciones, cuando se trate de fijar el justiprecio en la expropiación, conforme dispone el artículo 34 del vigente texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.
Por consiguiente, el diferente marco normativo que rige la valoración de los inmuebles a efectos expropiatorios impide trasladar las consecuencias jurídicas de la sentencia invocada al presente caso en el que lo que se impugna es un acuerdo dictada por la Gerente Territorial de Granada, sin alcance práctico ni efectividad alguna en el ámbito expropiatorio.
Por otra parte, debe también precisarse que el procedimiento de valoración catastral, como se desprende de su propia regulación, está diseñado para la valoración masiva de los inmuebles (evaluación masiva de la propiedad), y parte de una información generalizada, así como de criterios objetivos -en el marco de una homogeneización territorial y temporal-, por lo que dista mucho de los criterios de valoración que se utilizan en la tasación individualizada de los inmuebles (por ejemplo, Orden ECO 805/2003, invocada en las alegaciones) que en ningún caso vincularían a la Administración Catastral, que debe seguir los criterios normativos recogidos en el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, que concreta y desarrolla el contenido de las ponencias, conforme a lo prevenido en el artículo 25 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI); y según reiterado criterio jurisprudencial, si reúnen todos los elementos a que se refiere dicho artículo están debidamente motivadas.
OCTAVO.- - Aclarado lo anterior, pretende en definitiva el reclamante que se elimine en la valoración del inmueble referenciado el coeficiente G+B, de gastos y beneficios, con apoyo en el criterio fijado por el Tribunal Supremo en la Sentencia número 277/2021, de 25 de febrero de 2021, desestimatoria del recurso de casación número 117/2019.
Al respecto hay que recordar, en primer lugar, que el Tribunal Supremo, en sentencia de 11 de noviembre de 2006, rec. 3873/2001, argumentó que:
"el factor 1,4 goza de sustantividad propia, tanto desde la perspectiva conceptual (norma 9.2) como desde la perspectiva de su exigibilidad (norma 16.1), y, por tanto, debe ser tenido en cuenta para la determinación del valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana"
y posteriormente, en la de 17 de febrero de 2011 añadió:
"En definitiva, éste era -y el RD 1020/1993 no ha introducido ninguna modificación al respecto salvo en la definición de algún coeficiente corrector -el procedimiento para la determinación del valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana y, en cuanto tal, de obligatoria observancia para todo aquel que, en virtud de sus competencias, procediera a tal fijación y determinación",
Este criterio se consolida en la más reciente sentencia de 25 de febrero de 2021, rec. 117/2019, invocada en las alegaciones, cuando afirma que "La Norma 16 del RD 1020/1993 lleva consigo la aplicación del coeficiente GB, expresado en el coeficiente 1,40, de manera que su aplicación es obligada, pues de lo contrario se quebraría la determinación del valor catastral...", aunque contemple una excepción ante una situación fáctica muy concreta, alegada y probada en el proceso, que entraña la eliminación del coeficiente de gastos y beneficios en la determinación del valor catastral al analizar el supuesto de dos edificaciones (hospital y residencia de la tercera edad), construidas sobre una parcela de cesión municipal, con prohibición expresa de enajenación durante un periodo de 10 años; en definitiva, la citada Sentencia fija el siguiente criterio (FJ 3º):
para la determinación del valor catastral de la construcción de un inmueble, el coeficiente de 1,40, referido a los "gastos de producción y beneficios de la actividad empresarial de promoción" en lo que respecta a un determinado "producto inmobiliario", conforme a la norma 16 del RD 1020/1993 y el apartado segundo.2 de la OM de 14 de octubre de 1998, en relación con el artículo 23.1 TRLCI, no resulta aplicable en un supuesto como el de autos, en el que el inmueble cuyo valor catastral se discute, no fue construido para su comercialización en el mercado inmobiliario - y, por tanto, en el seno de una actividad empresarial de promoción inmobiliaria- sino para la explotación de un hospital y una residencia de tercera edad, con prohibición de enajenación durante un periodo de 10 años como condición impuesta en la cesión municipal.
NOVENO.- - Por otra parte, no conviene olvidar como Antecedente de pronunciamientos judiciales más recientes, que, como señala la Sentencia de la Audiencia Nacional de 1 de julio de 2014, rec. 269/2013, en la que se planteaba a la Sala la cuestión relativa a la aplicación del coeficiente G+B a un aparcamiento en régimen de concesión, "el problema de la aplicación del concepto GB a las concesiones administrativas, no ha sido abordado directamente por la jurisprudencia. No obstante ello existen pronunciamientos que tangencialmente se refieren, o bien al régimen de las concesiones administrativas, o bien al concepto GB que integra la fórmula antes expuesta", en referencia a la fórmula contenida en la Norma 16 del Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.
La referida Sentencia, llega a la conclusión de que no existe previsión legal ni reglamentaria de exclusión de este coeficiente (G+B) respecto de los bienes en régimen de concesión y ello mediante los siguientes razonamientos (FJ 3º):
De la normativa expuesta, resultan las siguientes conclusiones:
1.- El valor catastral se establece en relación al valor mercado, entendido este último como el precio más probable por el cual podría venderse, (artículo 23 RDL 1/2004). Este precio probable existe aún cuando el inmueble se encuentre en régimen de concesión administrativa, pues, estos bienes, son susceptibles de transmisión, con los requisitos legales, sin que se pueda afirmar que el uso de los bienes cedidos en concesión sean "res extra commercium", (sentencia de 27 de junio de 2005, recurso 773/2002).
2.- El coeficiente GB goza de sustantividad propia en cuanto se integra en una fórmula matemática para la determinación del valor catastral de los inmuebles, y es uno de los elementos intrínsecos a este valor catastral,... En conclusión, el factor 1,4 goza de sustantividad propia , tanto desde la perspectiva conceptual (norma 9.2) como desde la perspectiva de su exigibilidad (norma 16.1), y, por tanto, debe ser tenido en cuenta para la determinación del valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana... (sentencia del TS de 17 de febrero de 2011, recurso 4623/2006).
No podemos perder de vista el concepto que de valor catastral nos ofrece el artículo 22 del RDL 1/2004:
"El valor catastral es el determinado objetivamente para cada bien inmueble a partir de los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario y estará integrado por el valor catastral del suelo y el valor catastral de las construcciones."
Se trata de un valor que se determina objetivamente y se relaciona con el valor de mercado en cuanto éste supone un límite, valor de mercado que parte de una probabilidad del precio de venta entre partes independientes. Por ello, el coeficiente que analizamos no refleja aspectos concretos del inmueble, sino que se articula como los costes de la producción y los beneficios de la promoción, en abstracto, y no como un elemento de cada inmueble, ya que a través de los factores que integran la fórmula matemática, entre los que se encuentra, se llega a la determinación objetiva del valor a que se refiere el artículo 22.
Por tal razón no existe previsión legal ni reglamentaria de exclusión de este coeficiente respecto de los bienes en régimen de concesión.
DÉCIMO.- .- Expuesto lo anterior, es necesario destacar, con carácter relevante para la resolución del asunto que, en Sentencia de 10 de abril de 2024, rec. 8616/2022, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha examinado, como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la de "Esclarecer si, para determinar el valor catastral de un inmueble, cabe inaplicar el coeficiente del 1,40 por gastos y beneficios de promoción (coeficiente GB) previsto en la norma 16 del Real Decreto 1020/1993, en desarrollo del artículo 23.1.c) del TRLCI, en aquellos casos en los que no ha existido actividad empresarial de promoción, ni la construcción se ha realizado con fines de venta, pero no concurren limitaciones ni prohibiciones para su enajenación", afirmando lo siguiente, por lo que aquí interesa (Fundamento Jurídico Tercero):
TERCERO. Juicio de la Sala
(...)
En este sentido son obligaciones del promotor entre otras: ostentar sobre el solar la titularidad de un derecho que le faculte para construir en él, facilitar la documentación e información previa necesaria para la redacción del proyecto, así como autorizar al director de obra las posteriores modificaciones del mismo, gestionar y obtener las preceptivas licencias y autorizaciones administrativas, así como suscribir el acta de recepción de la obra, suscribir los seguros previstos en el artículo 19 o entregar al adquirente, en su caso, la documentación de obra ejecutada, o cualquier otro documento exigible por las Administraciones competentes (art. 9.2 LOE).
El presupuesto del que parte la recurrente, como se ha visto, la falta de beneficio se nos muestra inasumible por irreal, aún cuando se deba continuar con el razonamiento por cuanto lo relevante realmente es que teniendo en cuenta el método de cálculo del valor catastral resulta indiferente el coste y el beneficio real que se ha derivado de la autopromoción.
Como se ha señalado anteriormente la valoración catastral utiliza el método residual estático y, por tanto, atiende a criterios objetivos para su cálculo al haber desechado el método de la comparación por los problemas que planteaba su determinación.
En consecuencia, la metodología de valoración utilizada elimina cualquier factor subjetivo que pudiera concurrir, resultando irrelevante si finalmente "el producto inmobiliario" es consecuencia de la promoción del inmueble por parte del dueño del terreno o por un especialista o si finalmente se destina efectivamente a la venta o potencialmente puede estar destinado a ella.
Sostener lo contrario llevaría a descartar la aplicación del coeficiente a cualquier edificación que ha sido construida no con fines de venta sino de alquiler de apartamentos o pensemos en una edificación destinada inicialmente a la venta pero que no se hubiera conseguido enajenar por cualquier motivo. Ello no tiene sentido, pues en estos supuestos nada impediría que los bienes se dedicasen a la venta.
Como se ha dejado constancia antes, el G+B se ha introducido en las Normas Técnicas de 1989 y recogido en el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, varía, según el municipio y la fecha de aprobación de su ponencia de valores, de un fijo de 1,40 (en las ponencias aprobadas antes de 2004) a un valor modulado en función de la dinámica de 1,00 a 1,50 (en las ponencias aprobadas a partir de 2004).
El factor G+B trata de contabilizar los gastos de producción y beneficios de la actividad empresarial de promoción, o los factores que correspondan en los supuestos de inexistencia de la citada finalidad de promoción. Por tanto, nada impediría prescindir de este coeficiente G+B si se constata la inexistencia de dicho objetivo de promoción.
En el caso de la STS de fecha 25 de febrero de 2021 se descartó ya ab initio que nos encontrásemos ante un "producto inmobiliario" dado que un hospital y una residencia de tercera edad no había sido construido para su comercialización en el mercado inmobiliario - y, por tanto, en el seno de una actividad empresarial de promoción inmobiliaria- sino para la explotación de un hospital y una residencia de tercera edad, con prohibición de enajenación durante un periodo de 10 años como condición impuesta en la cesión municipal.
En definitiva, la existencia de una actividad de promoción en una edificación no depende de la acreditación formal de la existencia de una venta, sino basta la mera potencialidad de que dicha edificación pueda estar destinada a la enajenación, salvo que se constaten circunstancias excepcionales que permitan desechar esa eventual finalidad a la que está ligada toda promoción como ocurrió en el caso de los hospitales, pues entonces se verificó una prohibición de venta.
Ello es así, en cuanto el coeficiente G+B es un valor objetivo de carácter abstracto e independiente del coste que tiene por objeto proceder a calcular el valor del inmueble y dicho valor del inmueble esta referenciado al valor de mercado que opera como límite según el art. 23 TRLCI. Recordemos que en el presente procedimiento no se ha acreditado en ningún momento que el valor catastral supere al valor de mercado.
Esto es, el valor catastral se calcula teniendo en cuenta el precio por el que el inmueble libre de cargas podría venderse entre partes independientes o en relación con lo que nos ocupa, trata de determinar el precio máximo que un promotor estaría dispuesto a pagar para llevar a cabo una promoción.
Es indiferente si el edificio se ha construido en régimen de autopromoción o promoción, pues el valor del edificio es independiente de quien ha asumido la promoción del mismo o si existe la voluntad real o no de comercializarlo, pues basta la mera potencialidad. Sólo se podría descartar su aplicación en aquellos supuestos en los que concurran circunstancias particulares que excluyan la posibilidad de enajenación.
Todo lo cual debe llevarnos a considerar que para determinar el valor catastral de un inmueble no cabe inaplicar el coeficiente del 1,40 por gastos y beneficios de promoción (coeficiente GB) previsto en la norma 16 del Real Decreto 1020/1993, en desarrollo del artículo 23.1.c) del TRLCI, en aquellos casos de autopromoción en los que no ha existido actividad empresarial de promoción, ni la construcción se ha realizado con fines de venta, pero no concurren limitaciones ni prohibiciones para su enajenación.
DÉCIMO PRIMERO.- Aplicando los razonamientos de los anteriores pronunciamientos judiciales al presente caso, resulta que la metodología de valoración catastral, de la que trae causa el coeficiente litigioso, elimina cualquier factor subjetivo que pudiera concurrir, resultando irrelevante si finalmente "el producto inmobiliario" es consecuencia de la promoción del inmueble por parte del dueño del terreno o por un especialista o si finalmente se destina efectivamente a la venta o potencialmente puede estar destinado a ella. En estas condiciones, el coeficiente o factor G+B se revela como un valor objetivo de carácter abstracto e independiente del coste que tiene por objeto calcular el valor del inmueble -que debe estar referenciado al valor de mercado, por expreso mandato legal, entendido éste como el precio más probable por el cual podría venderse, y que opera como límite según el artículo 23 TRLCI-. Este precio probable existe aún cuando el inmueble se encuentre en régimen de concesión administrativa, pues estos bienes son susceptibles de transmisión, con los requisitos legales, sin que se pueda afirmar que el uso de los bienes cedidos en concesión sea "res extra commercium", ya que ello opera solo para el suelo no cedido, que es de dominio público.
Es indiferente, por tanto, a efectos de su aplicación (1,40) si el edificio se ha construido en régimen de autopromoción o no, pues opera con independencia de quien ha asumido su promoción o de si existe la voluntad real o no de comercializarlo, lo que vacía de contenido las alegaciones en tal sentido formuladas.
Finalmente, sólo se podría descartar su aplicación, señala el Tribunal Supremo, en aquellos supuestos en los que concurran circunstancias particulares que excluyan la posibilidad de enajenación, es decir, cuando se constaten limitaciones y prohibiciones para su enajenación, circunstancia que no ha resultado acreditada en el caso examinado sino que, antes el contrario, de la documentación aportada parece desprenderse la falta de coincidencia entre la inicial adjudicataria y el ahora interesado, sin que este extremo haya sido aclarado.
DÉCIMO SEGUNDO.- En último lugar impugna la reclamante la tipología 2.2.1, correspondiente a "Garajes", asignada a la construcción a efectos de la valoración catastral por considerar que, de acuerdo con lo dispuesto en la Circular 03.04/2018/P, de 6 de febrero, anexo 2, correspondiente a "Garajes, Aparcamientos y Trasteros", la tipología constructiva aplicable a los "Aparcamientos bajo rasante de uso exclusivo" (tal y como es el caso del presente aparcamiento) es la 2.2.2 "Aparcamientos" del Cuadro de Coeficientes del Valor de las Construcciones anexo al Real Decreto 1020/1993, lo que desestima el Centro Gestor indicando que no se han acreditado las características constructivas e instalaciones del inmueble, puesto que no se aporta informe técnico alguno, planos o documentos fotográficos o de otro tipo que permitan confirmar las manifestaciones del interesado, por lo que no puede considerarse probada la existencia de discrepancias entre la base de datos catastral y la realidad inmobiliaria.
Consultada la ponencia de valores del municipio incorporada al expediente remitido, se comprueba que, respecto de las tipologías referidas a garajes y aparcamientos no asociadas al uso residencial, sólo existen modelos de la 2.2.2.3, correspondiente a los inmuebles de referencias catastrales ...4N, ...1S, ...5N y ...5S, que son todos ellos aparcamientos subterráneos, los tres primeros asociados a otros usos (comercial, hotelero...) y el último un aparcamiento público subterráneo de uso exclusivo.
Por su parte, el anexo 1 de la Circular 03.04/11/P, de 14 de noviembre, de actualización de la Circular 07.04/10/P, de 30 de julio de 2010, sobre la tramitación de los expedientes catastrales de incorporación de los bienes inmuebles o de alteración de sus características, de aplicación al momento de la realización del procedimiento de valoración colectiva de carácter general derivado de la aprobación de la citada ponencia de valores en 2012, establece los criterios de aplicación de tipologías y tipos de valor de suelo en garajes, aparcamientos (AAP) y locales de destino AAL (almacén o trastero) en edificios no industriales, indicando:
4) Edificios de aparcamiento de uso exclusivo.
Aparcamientos cubiertos bajo rasante.
Tipología 0.2.2.2.2/3. Si hubiere una planta en semisótano (SM) o baja (00) se considerará como si fuera bajo rasante.
Zona de rodadura: La misma tipología y categoría que la de las plazas.
.../...
7) Garajes.
Edificios de carácter singular, asociados al uso industrial tipo hangar, o que incorporen algún sistema automatizado, montacoches, etc.
Tipología 0.2.2.1. La categoría será la que corresponda en cada caso.
Zona de rodadura: La misma tipología y categoría que la dada a las plazas.
A su vez, el anexo 2 de la citada Circular 03.04/2018/P, de 6 de febrero, sobre grabación de datos catastrales en los expedientes de incorporación de bienes inmuebles o de alteración de sus características, de aplicación desde su aprobación y, por tanto, en el momento de presentación del escrito de la interesada ante la Gerencia del Catastro, establece:
ANEXO 2.- GARAJES, APARCAMIENTOS Y TRASTEROS
1. TIPOLOGÍAS
- Tipología 0.2.2.1.*: Garajes. Responderán a edificios de carácter singular, asociados al uso industrial tipo hangar, o que incorporen algún sistema automatizado, montacoches, etc. La categoría utilizada será la que corresponda en cada caso.
- Tipología 0.2.2.2.2/3: Aparcamientos bajo rasante de uso exclusivo.
- Tipología 0.2.2.2.4: Aparcamientos bajo rasante, en edificios de otros usos distintos al residencial. Se establece de acuerdo con la Resolución del TEAC Nº: 00/3999/2007, que dispone que la superficie destinada a aparcamiento de los centros comerciales debe ser clasificada en la tipología 0.2.2.2, aparcamiento, del cuadro anexo al Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio.
- Tipología 0.2.2.2.5/6: Aparcamientos cubiertos sobre rasante de uso exclusivo.
- Tipología 10.3.2.3: Aparcamientos en superficie sobre forjado con cubierta ligera tipo marquesina o pérgola.
- Tipología 10.3.2.4: Aparcamientos en superficie sobre solera con cubierta ligera tipo marquesina o pérgola.
- Tipología 10.3.2.5/6: Aparcamientos en superficie descubiertos sobre solera o forjado.
- Tipología 0.1.2.3.*: Aparcamientos cubiertos de viviendas unifamiliares.
- Tipología 0.1.1.3.*: Aparcamientos cubiertos unidos a edificios de uso residencial de carácter colectivo. Se limitará la utilización de esta tipología únicamente para aparcamientos en edificios de uso residencial de carácter colectivo. La categoría utilizada será la que corresponda en cada caso.
- Tipología 0.2.2.2.5-6: Aparcamiento abierto en planta baja de un edificio de otros usos distintos al residencial. Se computará la superficie al 50%.
Visto lo anterior, cabe precisar que el inmueble del presente caso se trata en su totalidad de una construcción distribuida en cuatro plantas bajo rasante de 1.689 m² construidos por planta (1.739 m² en la planta sótano -1) según se desprende de la información obrante en la Sede Electrónica del Catastro, destinado en su totalidad a uso aparcamiento, para residentes o de rotación, similar, desde el punto de vista constructivo, al cuarto de los modelos existentes en el catálogo de tipologías de la ponencia de valores del municipio para la tipología 2.2.2.3, y sin que existan modelos en dicho catálogo, como ha quedado constatado, para la tipología 2.2.1. correspondiente a garajes, que de acuerdo a lo establecido en las circulares extractadas, debe aplicarse a "edificios de carácter singular, asociados al uso industrial tipo hangar, o que incorporen algún sistema automatizado, montacoches, etc", lo que no ocurre en el presente caso, a la vista de la propia descripción catastral del inmueble y las fotografías aportadas por la reclamante.
De cuanto antecede resulta obvio que, en el caso que nos ocupa, se ha asignado al inmueble una tipología no contemplada en el catálogo de tipologías de la ponencia de valores del municipio y contraria a lo dispuesto en las citadas circulares, que si bien no constituyen normas jurídicas, recogen una interpretación de las normas jurídicas de la Dirección General del Catastro, que constituyen órdenes de servicio para todas las unidades administrativas encuadradas en ese Centro Directivo, dado que el artículo 6.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, dispone:
Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio
Y es criterio del Tribunal Supremo (S. de 7 de diciembre de 2021, rec. 5343/20) que la vulneración, en perjuicio del contribuyente, de un criterio recogido en una Circular vulnera el principio de seguridad jurídica:
"Por tal razón, procede dar la razón al recurrente (...) toda vez que debemos considerar la aplicación al caso de la doctrina de los propios actos (venire contra factum proprium nulli conceditur), que encuentra su plasmación formal en el principio de confianza legítima, (...) -dada- la existencia de un criterio técnico establecido en la Circular 03.04/11/P, de 14 de noviembre de 2011, de anterior referencia, que obliga a los funcionarios catastrales a seguir las pautas y aplicación de reglas (...), lo que no ha sucedido,
En atención a lo anterior, cabe concluir que, como se alega, la tipología 2.2.1 aplicada al inmueble es errónea, siendo la correcta la 2.2.2.3, por lo que debe estimarse este motivo de impugnación, ordenando su rectificación.