La adecuación
a Derecho de la resolución citada en el encabezamiento.
TERCERO.- En lo concerniente a la pretendida
inconstitucionalidad de la Ley reguladora del impuesto por carecer
de finalidad extrafiscal, y por infringir los principios de
capacidad económica, no confiscatoriedad, igualdad y
generalidad, es preciso señalar que no es competencia de
este Tribunal Económico-Administrativo Central decidir sobre
la legalidad de las disposiciones tributarias de carácter
general, puesto que el ámbito de la vía económico
administrativa está circunscrito al examen de los actos de
aplicación de la normativa en vigor (artículo 229 de
la Ley General Tributaria), con independencia de la legalidad
intrínseca de las normas que las regulan, materia reservada
a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo
107.3 de la Ley 30/1992) o, en su caso, al Tribunal Constitucional
o al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En este
sentido, cabe citar las resoluciones de 20 de octubre de 2010 (R.G.
7373/08), de 23 de junio de 2010 (R.G. 2160/08), 24 de marzo de
2009 (R.G. 912/08), 26 de septiembre de 2007 (R.G. 2379/05), 1 de
junio de 2006 (R.G. 3529/03) o 23 de abril de 2019 (R.G. 6859/16)
entre otras.
Por lo tanto, deben desestimarse
las pretensiones de la reclamante en este punto.
CUARTO.- En su escrito de alegaciones la
reclamante hace referencia a que el Tribunal Supremo se encuentra
en trance de decidir sobre los recursos de casación núm.
2092/2015 y núm. 3817/2014, interpuestos contra la Orden
HAP/2223/2013, de 28 de noviembre, por la que se modifica la Orden
HAP/538/2013, de 5 de abril, dictadas en desarrollo de lo dispuesto
en los artículos 12 y siguientes de la Ley 15/2012.
Pues bien, el Tribunal Supremo mediante las
sentencias dictadas el 10 y 15 de junio de 2021 ha resuelto los
recursos de casación núm. 2092/2015 y núm.
3817/2014, remitiéndose íntegramente a la sentencia
de 8 de junio de 2021, que resuelve el recurso de casación
núm. 2554/2014 en que se enjuiciaba la orden aprobatoria de
los modelos de autoliquidación y pago -Orden HAP/703/2013,
de 29 de abril, por la que se aprueba el modelo 583 "Impuesto
sobre el valor de la producción de la energía
eléctrica. Autoliquidación y Pagos Fraccionados"-,
y se establece la forma y procedimiento para su presentación.
Así:
TERCERO.- Remisión íntegra
a la sentencia de 8 de junio de 2021, pronunciada en el recurso de
casación nº 2554/2014 .
"...TERCERO.
Motivos de casación al amparo del artículo 88.1.d) de
la LJCA.
Infracción del
artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de
Estado y del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, así
como de la jurisprudencia que los interpreta.
El segundo motivo de
impugnación se centra en la nulidad de la orden por la
omisión de un trámite esencial del procedimiento de
elaboración, cual es el dictamen del Consejo de Estado,
invocando la infracción de lo dispuesto en los artículos
22.3 de la LOCE y 24.2 de la LG -Ley del Gobierno-.
Argumenta la recurrente
que la orden impugnada reúne todos los requisitos para ser
considerada un reglamento ejecutivo, pues pormenoriza aspectos
esenciales de la gestión tributaria del impuesto examinado y
desarrolla directamente, tal como su propio tenor refleja, aspectos
esenciales de la propia Ley 15/2012, extremos que determinan que
deba quedar sometida al preceptivo dictamen del Consejo de Estado.
Añade que la omisión de este dictamen constituye un
vicio de nulidad de pleno de Derecho de la disposición
general examinada (cita por todas, Sentencia del Tribunal Supremo
de 21 de enero de 2000 [RJ 2000/263].
Ha declarado esta Sala
en sentencia de 22 de mayo de 2018, dictada en el recurso de
casación número 3805/2015, que:
"A efectos de la
consulta preceptiva al Consejo de Estado, que exige en el artículo
22.3 de la LOCE, y recuerda el artículo 24.2 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la doctrina de esta Sala
precisa que son "reglamentos ejecutivos" los que la
doctrina tradicional denominaba "Reglamentos de ley",
entendiéndolos como aquéllos que no eran obra
espontánea de la autoridad ejecutiva administrativa.
Considera la Sala que
son reglamentos ejecutivos los que están directa, inmediata
y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos
de una Ley, o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley (o
Leyes) sea completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada,
cumplimentada o ejecutada por el Reglamento.
(...)"
El debate, pues, en
este punto se centra en determinar si la orden impugnada tiene o no
la condición de reglamento ejecutivo.
Considera la Sala que
la Orden Ministerial impugnada no posee tal carácter, dada
su mera función de hacer viable formalmente la
autoliquidación y pagos fraccionados del impuesto, a través
del modelo unificado, sin crear derechos ni obligaciones ex novo
que no vengan ya agotadoramente definidos en la ley, por lo que no
resulta exigible el dictamen del Consejo de Estado.
En efecto, la
disposición que es objeto de este recurso no es una norma
reglamentaria que desarrolle, complete o ejecute una norma con
rango de Ley, sino que se trata una disposición por la que
la Administración ejercita la facultad que expresamente le
atribuye la norma legal en orden a establecer los modelos para
autoliquidar e ingresar la cuota del impuesto y los modelos para
efectuar los pagos fraccionados, habiéndose optado por
establecer un único modelo para la cumplimentación de
las obligaciones tributarias previstas en el artículo 10 de
la Ley 15/2012, atribuyendo al Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas la competencia para definir las
normas y modelos en que se ha de realizar la autoliquidación
del impuesto y los pagos fraccionados.
Por ello, a los efectos
que estamos examinando, una disposición como la aquí
impugnada, a pesar de su naturaleza reglamentaria, no constituye
una disposición de carácter general que se dicte en
desarrollo o ejecución de las leyes.
La habilitación
para dictar la orden examinada aparece recogida en el artículo
10 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para
la sostenibilidad energética, que dispone:
"1. Los
contribuyentes estarán obligados a autoliquidar el impuesto
e ingresar la cuota dentro del mes de noviembre posterior al
devengo del impuesto, de acuerdo con las normas y los modelos que
establezca el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
A estos efectos deberán tenerse en cuenta las medidas
definitivas de la producción eléctrica.
2. Entre el día
1 y 20 de los meses de mayo, septiembre, noviembre y febrero del
año siguiente, los contribuyentes que realicen el hecho
imponible deberán efectuar un pago fraccionado
correspondiente al período de los tres, seis, nueve o doce
meses de cada año natural, de acuerdo con las normas y
modelos que establezca el Ministro de Hacienda y Administraciones
Públicas".
Se impone, pues,
analizar el contenido de la Orden HAP/703/2013, de 29 de abril,
impugnada, que consta de siete artículos y cuatro
disposiciones finales.
El artículo 1,
aprueba el modelo 583 "Impuesto sobre el valor de la
producción de la energía eléctrica.
Autoliquidación y Pagos Fraccionados", que figura en el
anexo, y que es único para la cumplimentación de las
distintas obligaciones tributarias previstas en el art. 10 de la
Ley 15/2012.
Los obligados a
presentar el modelo 583 se recogen en el artículo 2, que no
son otros que las personas físicas o jurídicas y las
entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la LGT, que
realicen las actividades señaladas en el artículo 4
de la Ley 15/2012, en los términos que recoge el artículo
5 de la referida Ley.
Seguidamente, se
establecen los plazos de presentación del modelo 583
(artículo 3), distinguiendo entre pagos fraccionados y
presentación de autoliquidación, en los términos
previstos en el artículo 10 de la Ley 15/2012, sin añadir
ni incorporar nada nuevo o distinto a la disposición legal.
La forma de
presentación telemática se recoge en el artículo
4, señalando el artículo 5 las condiciones generales
para la presentación telemática del modelo 583 y el
artículo 6 el procedimiento para dicha presentación,
lo cual no es más que la determinación, impuesta por
el artículo 10 de la Ley, de la forma y procedimiento de la
presentación del modelo de autoliquidación y pagos
fraccionados.
Por último, el
artículo 7 se refiere al pago de las deudas tributarias
resultantes de las autoliquidaciones y pagos fraccionados del
modelo 583 mediante domiciliación bancaria.
El análisis del
contenido de la orden ministerial impugnada evidencia que no nos
encontramos ante un reglamento ejecutivo, toda vez que no incorpora
una regulación de carácter general a la que quepa
atribuir, propiamente, el significado o función de precisar,
desarrollar o completar, mediante otras, las previsiones normativas
de la Ley 15/2012, sino que atiende al mandato de ésta de
establecer "las normas y modelos que establezca el Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas", pero lo hace sin
añadir más complemento normativo que el referido a
las condiciones y procedimiento para la presentación
telemática del modelo que aprueba, para lo que le habilita,
conforme recoge el preámbulo de dicha disposición, el
apartado 4 del artículo 98 de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, que faculta al Ministro de Hacienda
y Administraciones Públicas a determinar los supuestos y
condiciones en los que los obligados tributarios deberán
presentar por medios telemáticos sus autoliquidaciones.
En suma, una orden de
las características indicadas no aporta una regulación
de complemento de las determinaciones de la ley. Y no lo hace
porque es la propia ley la que establece todos los elementos
esenciales del tributo, no necesitando del desarrollo ulterior de
un reglamento que precise, desarrolle o concrete conceptos
indeterminados.
Así, el Título
I de la Ley, que regula el Impuesto sobre el valor de la producción
de la energía eléctrica, recoge en el artículo
4 el hecho imponible; el artículo 5 identifica a los
contribuyentes del impuesto; el artículo 6 determina la base
imponible, sin precisar de complemento reglamentario; el artículo
7 establece el periodo impositivo - coincidente con el año
natural- y el devengo -último día del periodo
impositivo-; los artículos 8 y 9 se refieren al tipo
impositivo -7%- y cuota tributaria; y el artículo 10 regula
la liquidación y pago del impuesto.
En relación con
las obligaciones formales, al margen de su carácter
instrumental o complementario, que les privaría de ese
carácter ejecutivo, resulta que la propia ley se ocupa de
ellas, en particular, en el artículo 10, relativo a
liquidación y pago, que señala:
(...)
La ley define con todo
detalle, pues, el régimen de obligación de presentar
autoliquidación y pago; el momento de hacerlo a partir del
devengo; la remisión a normas y modelos; el deber de
efectuar pagos fraccionados a cuenta; el momento de hacerlo y la
forma de calcularlos. Siendo ello así, la orden combatida no
aporta ningún contenido de desarrollo directo, sustantivo,
complementario de lo que ya está en la ley.
A lo expuesto se añade
que, en aquellos casos en que la Ley 15/2012, de 27 de diciembre,
ha necesitado de un reglamento de desarrollo para completar o
precisar la regulación legal, así lo ha dispuesto
expresamente, conforme a la habilitación concedida por la
Disposición final tercera de la Ley 15/2012, Habilitación
normativa y desarrollo reglamentario, cuyo apartado 1 recoge que:
"Se habilita al
Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, dicte
las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y
aplicación de esta Ley".
Así ha ocurrido
con el Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se
desarrolla el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley
de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas
continentales para la producción de energía eléctrica
en las demarcaciones intercomunitarias, que es un ejemplo claro de
reglamento de desarrollo de la ley, cuya naturaleza ejecutiva no se
cuestiona, y que ha sido examinado recientemente por esta Sala.
En definitiva, no
existe la infracción de la LOCE denunciada, pues, como
recoge la sentencia impugnada, con cita de jurisprudencia de esta
Sala, no basta con constatar la conexión de la norma
reglamentaria con la ley para exigir el preceptivo dictamen del
Consejo de Estado, "pues todos los reglamentos de alguna
manera tienen conexión con una ley", sino que es
preciso para entender que ejecuta o desarrolla la ley " algo
más que esa mera conexión o cumplimiento de un
mandato legal: la innovación transcendente y no meramente
marginal del ordenamiento jurídico para llenar el espacio no
cubierto por la norma habilitante y que ésta dispone que se
complete por el titular de la potestad reglamentaria".
Cuanto la sentencia
transcrita razona, con exhaustividad, acerca de la naturaleza,
contenido y relación con la ley de la orden ministerial allí
sometida a enjuiciamiento es plenamente extensible a las que aquí
se examinan.
(...)"
Confirma de esta forma el Tribunal Supremo la
adecuación a derecho de la Orden HAP/2223/2013, de 28 de
noviembre, por la que se modifica la Orden HAP/538/2013, de 5 de
abril, por la que se aprueban los modelos 584 "Impuesto sobre
la producción de combustible nuclear gastado y residuos
radiactivos, resultantes de la generación de energía
nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos
fraccionados" y 585 "Impuesto sobre el almacenamiento de
combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones
centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados" y
se establece la forma y procedimientos para su presentación.