Determinar la
adecuación a derecho de la resolución
económico-administrativa citada en el encabezamiento.
TERCERO.- Considera la interesada que la Ley
15/2012 de 27 de diciembre, adolece de inconstitucionalidad por
infracción de los principios de capacidad económica,
no confiscatoriedad y generalidad, contemplados en la Constitución
Española.
En relación con esta cuestión, es
preciso señalar que este Tribunal Económico-Administrativo
carece de atribuciones para pronunciarse sobre la adecuación
de una norma a la Constitución, pues esta función ha
sido encomendada en nuestro ordenamiento jurídico al
Tribunal Constitucional, único tribunal que tiene potestad
para expulsar leyes inconstitucionales del mismo. En este sentido
cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2018
(rec. cas 113/2017), así como las resoluciones dictadas por
el Tribunal Económico-Administrativo Central en fechas 20 de
octubre de 2010 (R.G. 00/07373/08), de 23 de junio de 2010 (R.G.
00/02160/08), 24 de marzo de 2009 (R.G. 00/00912/08), 26 de
septiembre de 2007 (R.G. 00/02379/05), 1 de junio de 2006 (R.G.
00/03529/03), entre otras.
No obstante lo anterior se ha de señalar
que esta cuestión ya ha sido zanjada por Tribunal Supremo
mediante sentencia dictada en el recurso de casación
2554/2014, de 8 de junio de 2021, en la que tras recordar que el
Tribunal Constitucional mediante auto 69/2018, de 20 de junio, ya
había descartado la vulneración por parte de la Ley
15 /2012 de los principios de capacidad económica y no
confiscatoriedad, contemplados en el artículo 31 de la
Constitución, derivada de una posible doble imposición
del IVPEE con el IAE, señala lo que sigue:
"QUINTO. Cuarto motivo de
impugnación. Vulneración del artículo 31 CE
relativo a los principios de generalidad, igualdad, no
confiscatoriedad y capacidad económica, así como la
doctrina del Tribunal Constitucional sobre la delimitación
del poder tributario en los denominados tributos extrafiscales.
1. El cuarto motivo de impugnación
tiene por objeto la vulneración del artículo 31 CE
relativo a los principios de generalidad, igualdad, no
confiscatoriedad y capacidad económica, así como de
la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la delimitación
del poder tributario en los denominados tributos extrafiscales.
(...)
5. La recurrente suscita de nuevo ante
esta Sala, la posibilidad de volver a plantear una nueva cuestión
de inconstitucionalidad al objeto de aclarar si, una vez revelado
el IVPEE como un tributo contributivo y no medioambiental, cuyo
fundamento real y auténtico es la mera obtención de
recursos económicos para hacer frente al déficit de
tarifa, esto permite concluir que dicho impuesto infringe los
principios constitucionales de generalidad, igualdad, capacidad
económica, no confiscatoriedad y progresividad consagrados
en el artículo 31.1 de la Constitución, en la medida
en que la articulación de los elementos esenciales del
tributo nada tiene que ver con el fundamento real de su creación.
La petición de la parte no puede
ser asumida, por las siguientes razones.
5.1. En relación a la "ausencia"
de finalidad extrafiscal que, a juicio de la recurrente, determina
la concurrencia de múltiples vicios de inconstitucionalidad
del tributo que nos ocupa, ya ha expuesto esta Sala en anteriores
ocasiones, entre otras en la reciente sentencia 513/2021, de 15 de
abril -recurso contencioso-administrativo nº 517/2015-, que la
finalidad ambiental y la recaudatoria no son antagónicas o
incompatibles per se, vistas desde el ángulo de su presencia
común en una misma regulación. Tal duplicidad, al
menos aparente, de fines, ya está reconocida en el art. 2.1
LGT, segundo párrafo, así como en la doctrina
constitucional que lo interpreta (STC 37/1987, de 26 de marzo). En
todo tributo está, en esencia, el objetivo recaudatorio, que
no es incompatible con la persecución de fines económicos
o sociales amparados en la Constitución. En este esquema
clásico, además, interfieren nuevos principios
medioambientales que aportan una nueva visión, en la medida
en que no se trata tanto de disuadir de determinadas prácticas
o conductas (como sucede, en particular, en los impuestos
especiales), como de hacer recaer las consecuencias de la actividad
potencialmente lesiva del medio ambiente a quienes crean el daño
o el peligro para éste mediante el ejercicio de una
actividad empresarial de la que se obtienen beneficios. Así,
los principios de recuperación de costes, de internalización
o el de que "quien contamina paga".
5.2. Procede recordar, tal y como se ha
recogido en esta resolución, que la creación y diseño
de este impuesto responde, como ha declarado el Tribunal
Constitucional, a una "opción del legislador" que
cuenta con "un amplio margen para el establecimiento y
configuración el tributo", siempre que respete los
principios constitucionales, en particular el art. 31.1 CE de
capacidad económica.
El IVPEE es un tributo de carácter
directo, naturaleza real y devengo periódico (anual), que
grava a las personas físicas y jurídicas, así
como a las entidades a las que alude el artículo 35.4 LGT,
que produzcan e incorporen energía eléctrica al
sistema, siendo la base imponible el importe total que tales
contribuyentes perciban por esa energía producida e
incorporada, a los que se grava con un tipo fijo.
Como revelan los apartados I y II del
preámbulo de la Ley 15/2012, el legislador ha proclamado la
doble finalidad medioambiental y recaudatoria del IVPEE. La
finalidad extrafiscal, de protección del medio ambiente,
resulta proclamada en el preámbulo del texto legal, al
señalar que "[U]no de los ejes de esta reforma
tributaria será la internalización de los costes
medioambientales derivados de la producción de la energía
eléctrica", añadiendo que "Se trata de
gravar a los productores de energía eléctrica cuyas
instalaciones originan importantes inversiones en las redes de
transporte y distribución de energía eléctrica
para poder evacuar la energía que vierten en las mismas, que
comportan indudables efectos medioambientales" (apartado II
del preámbulo). La finalidad fiscal, obtener ingresos con
los que financiar las cargas públicas, se refleja, a su vez,
en el articulado de la Ley.
Y, si bien es cierto que el designio
recaudatorio está presente de manera notable en el impuesto
examinado, lo que hizo que esta Sala albergara dudas sobre su
finalidad medioambiental que se reflejan en el auto de
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, sin
embargo también admitió que el hecho de que el Estado
apruebe ejerciendo su potestad tributaria un impuesto que, pese a
atribuirle una finalidad de tutela del medio ambiente, tenga en
realidad un designio principalmente fiscal, ello no lo convierte
sin más en inconstitucional, puesto que no lo será si
respeta los principios a los que el artículo 31.1 CE somete
el ejercicio del poder tributario, en particular, el de capacidad
económica, principio que, como se ha reiterado en esta
resolución, no hay razones para entender vulnerado, máxime
teniendo en cuenta que la naturaleza extrafiscal de un tributo es
una cuestión de grado, sin que existan casos puros.
5.3. El designio medioambiental que se
refiere en la creación de este impuesto y su exigencia a
determinados agentes económicos guarda relación
directa con la afectación, daño, consunción o
reparación del dominio público, sin que quepa prueba
de lo contrario frente a la configuración legal.
En efecto, la finalidad medioambiental del
impuesto se refleja en que tiene por objeto gravar la capacidad
económica de los productores de energía eléctrica
cuyas instalaciones originan importantes inversiones en las redes
de transporte y distribución de energía eléctrica
para poder evacuar la energía que vierten a las mismas, y
comportan, por sí o como resultas de la propia existencia y
desarrollo de tales redes, indudables efectos medioambientales.
5.4. En último término,
resulta oportuno recordar que la STC 183/2014 resolvió un
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Letrada de la
Junta de Andalucía, entre otras normas, contra los artículos
4 y 8 de la Ley 15/2002, en el que se analizó este impuesto
desde la óptica de los artículos 14 y 9.3 de la CE,
desestimando la pretensión por las siguientes razones:
"En primer lugar, porque la misma
remite a una denuncia de inconstitucionalidad por indiferenciación,
cuando es doctrina de este Tribunal, que el art. 14 CE se limita a
prohibir la distinción infundada o discriminatoria, pero no
consagra un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta
de distinción entre supuestos desiguales, no existiendo un
derecho subjetivo al trato normativo desigual (STC 3812014, de 11
de marzo, FJ 6, con cita de la STC 19812012, de 6 de noviembre, FJ
13). En segundo lugar, los preceptos impugnados no rebasan la
libertad de configuración del legislador, al que nada Ie
impide el uso de los tributos como un instrumento de política
económica sobre un determinado sector (STC 712010, de 27 de
abril, F.J 5 EDJ 2010/61766), esto es, con fines de ordenación
o extrafiscales [STC 5312014, de 10 de abril, FJ 6 c)]. La
aplicación generalizada del impuesto en cuestión
responde a una opción del legislador, que, respetando los
principios constitucionales, cuenta con un amplio margen para el
establecimiento y configuración del tributo. Margen que no
puede verse constreñido por la exigencia de una
diferenciación que no resulta constitucionalmente obligada,
por más que al recurrente le parezca conveniente u oportuna,
ni tampoco por las expectativas de mantenimiento del régimen
fiscal preexistente -lo que, de por sí, impediría
toda innovación legislativa-, de manera que "la
observancia estricta de esta línea argumental abocaría
a la petrificación del ordenamiento desde el momento en que
una norma promulgada hubiese generado en un sector de la ciudadanía
o entre algunos poderes públicos la confianza en su vigencia
más o menos duradera ... y no sería coherente con el
carácter dinámico del ordenamiento jurídico y
con nuestra doctrina constante acerca de que la realización
del principio de seguridad jurídica, aquí en su
vertiente de protección de la confianza legítima, no
puede dar lugar a la congelación o petrificación de
ese mismo ordenamiento (STC 33212005, de 15 de diciembre, FJ 17 y
las resoluciones allí citadas)". [STC 23712012, de 13
de diciembre, FJ 9 c)] ".
En suma, la Sala considera que la respuesta
ofrecida por el Tribunal Constitucional agota la cuestión y
despeja las dudas de constitucionalidad del impuesto examinado, sin
que quepa encadenar sucesivas cuestiones interpretativas sobre
temas ya zanjados, debiendo concluirse la conformidad a la CE del
Impuesto sobre el valor de la producción de la energía
eléctrica, de la Orden ministerial impugnada y de los
artículos 1 a 11 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de
medidas fiscales para la sostenibilidad energética que le
presta cobertura."
Procede, en consecuencia desestimar su alegación
de acuerdo con lo señalado anteriormente.
CUARTO.- Alega la interesada que la Ley 15/2012
de 27 de diciembre, por la que se crea el IVPEE, vulnera lo
dispuesto en la Directiva 2008/118/CE, del Consejo, de 16 de
diciembre de 2008, relativa al régimen general de los
impuestos especiales, y por la que se deroga la Directiva
92/12/CEE, dado que el IVPEE carece de finalidad específica
y reviste las características propias de un impuesto
indirecto.
Asimismo señala que el citado impuesto
vulnera la Directiva 2003/96/CE, de 27 de octubre, por la que se
reestructura el régimen comunitario de imposición de
los productos energéticos y de la electricidad, puesto que
la misma limita el establecimiento de nuevos tributos sobre la
energía, salvo que se trate de impuestos medioambientales.
De acuerdo con el artículo 1 de la Ley
15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la
sostenibilidad energética, el IVPEE se configura como un
tributo de carácter directo y naturaleza real que grava la
realización de actividades de producción e
incorporación al sistema eléctrico de energía
eléctrica, medida en barras de central, a través de
cada una de las instalaciones indicadas en el artículo 4 de
esta Ley.
Por su parte la exposición de motivos de
la citada norma justifica la creación de este impuesto en
los siguientes términos:
"El fundamento
básico de esta Ley se residencia en el artículo 45 de
la Constitución, precepto en el que la protección de
nuestro medio ambiente se configura como uno de los principios
rectores de las políticas sociales y económicas. Por
ello, uno de los ejes de esta reforma tributaria será la
internalización de los costes medioambientales derivados de
la producción de la energía eléctrica y del
almacenamiento del combustible nuclear gastado o de los residuos
radiactivos. De esta forma, la Ley ha de servir de estímulo
para mejorar nuestros niveles de eficiencia energética a la
vez que permiten asegurar una mejor gestión de los recursos
naturales y seguir avanzando en el nuevo modelo de desarrollo
sostenible, tanto desde el punto de vista económico y
social, como medioambiental."
En concreto, en relación con el IVPEE,
señala:
"Este impuesto
gravará la capacidad económica de los productores de
energía eléctrica cuyas instalaciones originan
importantes inversiones en las redes de transporte y distribución
de energía eléctrica para poder evacuar la energía
que vierten a las mismas, y comportan, por sí o como
resultas de la propia existencia y desarrollo de las tales redes,
indudables efectos medioambientales, así como la generación
de muy relevantes costes necesarios para el mantenimiento de la
garantía de suministro. El impuesto se aplicará a la
producción de todas las instalaciones de generación."
Frente a ello sostiene la interesada que el
citado tributo reviste carácter indirecto y carece de
finalidad medioambiental específica, vulnerando la normativa
comunitaria.
Sobre la vulneración por parte del IVPEE
de la normativa comunitaria, se ha pronunciado el TJUE en su
reciente sentencia Promociones Oliva Park, de 3 de marzo de 2021,
dictada en el asunto C-220/19, señalando al respecto lo
siguiente:
"42. Mediante su
primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide
esencialmente que se dilucide si el artículo 1, apartado 2,
de la Directiva 2008/118 debe interpretarse en el sentido de que se
opone a una normativa nacional que establece un impuesto que grava
la producción e incorporación al sistema eléctrico
de energía eléctrica en el territorio nacional y cuya
base imponible está constituida por el importe total de los
ingresos del sujeto pasivo obtenidos por la realización de
estas actividades.
43. Con carácter
preliminar, procede señalar que el IVPEE es calificado, en
el preámbulo de la Ley 15/2012, de impuesto directo que
grava «la realización de actividades de producción
e incorporación al sistema eléctrico de energía
eléctrica», a saber, la «capacidad económica
de los productores de energía eléctrica». El
Gobierno español precisa a este respecto que tal impuesto ha
sido concebido como un impuesto directo y que su carga no puede
repercutirse en el consumidor final, habida cuenta del
funcionamiento del mercado español de la electricidad.
44. No obstante, el
tribunal remitente, al igual que la demandante en el asunto
principal, considera que, pese a esta calificación de
impuesto directo, el IVPEE constituye, por sus características
propias, un impuesto indirecto cuya carga fiscal se repercute en el
consumidor final de electricidad y está incluido, como tal,
en el ámbito de aplicación del artículo 1,
apartado 2, de la Directiva 2008/118.
45. A este respecto, la
calificación de un impuesto, tasa, derecho o exacción
con arreglo al Derecho de la Unión corresponde efectuarla al
Tribunal de Justicia en función de las características
objetivas del gravamen, con independencia de la calificación
que le atribuya el Derecho nacional (sentencia de 18 de enero de
2017, IRCCS -Fondazione Santa Lucia, C 189/15, apartado 29 y
jurisprudencia citada).
46. Así pues,
debe determinarse, a fin de responder a la cuestión
planteada, si el IVPEE puede calificarse como otro gravamen
indirecto que grava un producto sujeto a impuestos especiales, en
este caso la electricidad, en el sentido del artículo 1,
apartado 2, de la Directiva 2008/118.
47. A tenor del
artículo 1, apartado 1, de esta Directiva, la misma
establece el régimen general en relación con los
impuestos especiales que gravan directa o indirectamente el consumo
de determinados productos sujetos a impuestos especiales, entre los
que figura la electricidad, incluida en el ámbito de
aplicación de la Directiva 2003/96.
El artículo 1,
apartado 2, de la Directiva 2008/118 permite a los Estados miembros
imponer a los productos sujetos a impuestos especiales otros
gravámenes indirectos con fines específicos, a
condición de que tales gravámenes respeten las normas
impositivas del Derecho de la Unión aplicables a los
impuestos especiales o al impuesto sobre el valor añadido.
48. Tal como se
desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el
mencionado artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/118,
que pretende tener en cuenta la diversidad de las tradiciones
fiscales de los Estados miembros en esta materia y la utilización
frecuente de los impuestos indirectos para la aplicación de
políticas no presupuestarias, permite a los Estados miembros
introducir, además del impuesto especial mínimo,
otros impuestos indirectos que persigan una finalidad específica.
El concepto de «gravámenes indirectos», en el
sentido de esta disposición, designa así los
impuestos indirectos que gravan el consumo de los productos
enumerados en el artículo 1, apartado 1, de esta Directiva,
distintos de los «impuestos especiales», en el sentido
de esta última disposición, y que se imponen con
fines específicos (véase, en este sentido, la
sentencia de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C 5/14,
apartados 58 y 59).
49. Por consiguiente,
para determinar si cabe incluir al IVPEE en el artículo 1,
apartado 2, de la Directiva 2008/118, ha de comprobarse si este
impuesto constituye un impuesto indirecto que grava directa o
indirectamente el consumo de electricidad a que se refiere la
Directiva 2003/96 (véase, por analogía, la sentencia
de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C 5/14, apartado
60).
50. En el presente
asunto, de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia se
desprende que el hecho imponible del IVPEE es la producción
e incorporación al sistema eléctrico de electricidad,
a saber, la producción neta de energía, definiéndose
esta, en el sentido de la Ley 15/2012, como la energía de la
que se excluyen los consumos auxiliares en la generación de
la electricidad y las pérdidas hasta el punto de conexión
a la red.
51. Además,
consta que el IVPEE se percibe no directamente de los consumidores
de electricidad, sino de los operadores económicos que la
producen y la incorporan al sistema (véase, por analogía,
la sentencia de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C
5/14, apartado 64).
52. Es cierto que el
consumidor final de electricidad podría, en principio,
soportar íntegramente el peso económico de un
impuesto de manera indirecta si el productor incluyese su importe
en el precio de cada cantidad del producto puesta al consumo, de
modo que ese impuesto sea neutro para el productor (véase,
en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke
Lippe-Ems, C 5/14, apartado 64).
53. Sin embargo, no
sucede así en el caso de autos.
54. En efecto, en
primer lugar, como observa el tribunal remitente, no existe un
mecanismo formal de repercusión del impuesto. Pues bien, en
tal situación, el hecho de que la aplicación del
IVPEE entrañe un incremento del precio de la energía
y, por tanto, de la factura eléctrica para todos los
consumidores finales no resulta, por sí solo, suficiente
para concluir que este impuesto se repercute íntegramente a
estos consumidores. En caso contrario, todo impuesto soportado por
los productores de electricidad que tuviera una incidencia, aun
mínima, en el precio final de la electricidad pagado por los
consumidores debería considerarse un impuesto indirecto, en
el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva
2008/118, pese a la falta de vínculo directo e indisociable
entre tal impuesto y el consumo de electricidad.
55. En segundo lugar,
es preciso señalar, en lo atinente a las modalidades de
cálculo del IVPEE, que la base imponible de este impuesto
está constituida por el importe total que percibe el sujeto
pasivo por la producción e incorporación al sistema
eléctrico de electricidad, al que se aplica un tipo de
gravamen uniforme del 7 %.
56. Tal como se
desprende de los autos obrantes ante el Tribunal de Justicia, el
cálculo del referido importe incluye, en virtud del artículo
6 de la Ley 15/2012, la retribución de la actividad de
producción de electricidad. Conforme a las disposiciones
pertinentes de las Leyes 54/1997 y 24/2013, esta retribución
comprende la energía eléctrica negociada en los
mercados diario e intradiario, que se retribuye sobre la base del
precio resultante del equilibrio entre la oferta y la demanda, los
servicios de ajuste necesarios para garantizar un suministro
adecuado al consumidor, la retribución en virtud de los
mecanismos de capacidad, así como las retribuciones
adicionales de las actividades respectivas de producción de
electricidad en los territorios no peninsulares y de producción
de electricidad de fuentes renovables.
57. Todas las partes
interesadas indicaron, en sus respuestas a las preguntas formuladas
por el Tribunal de Justicia, que algunas partes constitutivas de la
base imponible del IVPEE, como se enumeran en el apartado anterior,
no dependen de la cantidad de electricidad efectivamente producida
e incorporada al sistema. Tal como indicó el Gobierno
español, este es el caso en particular de los servicios de
ajuste, en el marco de los cuales se retribuye la disponibilidad de
una determinada capacidad de producción, así como de
los mecanismos de capacidad, en el marco de los cuales el importe
que constituye la retribución de los productores de que se
trata se fija en una determinada cantidad de euros por megavatio y
se basa, respectivamente, en la puesta a disposición de una
determinada capacidad de producción y en el tamaño y
capacidad de producción de la planta. Según dicho
Gobierno, así sucede igualmente con la retribución
específica de la producción de electricidad de
fuentes renovables, cogeneración de alta eficiencia y
residuos, así como de la producción de electricidad
en los territorios no peninsulares, respecto de los cuales se prevé
un pago adicional en relación con los ingresos en el mercado
de electricidad percibidos por los productores de que se trate.
58. De las
consideraciones anteriores se desprende que el IVPEE se calcula en
función exclusivamente de la condición de productor
de electricidad, sobre la base de los ingresos de los sujetos
pasivos parcialmente fijados y, por tanto, con independencia de la
cantidad de electricidad efectivamente producida e incorporada al
sistema eléctrico. Así pues, no cabe constatar un
vínculo directo e indisociable entre este impuesto y el
consumo de electricidad.
59. Por consiguiente,
al no constituir el IVPEE un impuesto indirecto que grave directa o
indirectamente el consumo de electricidad a que se refiere la
Directiva 2003/96, no puede estar incluido en el ámbito de
aplicación del artículo 1, apartado 2, de la
Directiva 2008/118 (véase, por analogía, la sentencia
de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C 5/14, apartado
66).
60. En atención
a lo expuesto anteriormente, procede responder a la primera
cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 2,
de la Directiva 2008/118 debe interpretarse en el sentido de que no
se opone a una normativa nacional que establece un impuesto que
grava la producción e incorporación al sistema
eléctrico de energía eléctrica en el
territorio nacional y cuya base imponible está constituida
por el importe total de los ingresos del sujeto pasivo obtenidos
por la realización de estas actividades, sin tener en cuenta
la cantidad de electricidad efectivamente producida e incorporada a
ese sistema."
Concluye el TJUE que el IVPEE es adecuado a la
normativa comunitaria, puesto que al no ser un impuesto indirecto
que grave directa o indirectamente el consumo de electricidad a que
se refiere la Directiva 2003/96, no está incluido en el
ámbito de aplicación del artículo 1, apartado
2, de la Directiva 2008/118.
Zanja por tanto, el TJUE la cuestión de
la adecuación del impuesto a la normativa comunitaria,
cuestión, también resuelta por Tribunal Supremo
mediante sentencia dictada en el recurso de casación
2554/2014, anteriormente referida, en la que reitera lo resuelto
por el TJUE:
2. El Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, Sala Décima, en su reciente sentencia de 3 de marzo
de 2021, recaída en el asunto C-220/19, que tiene por objeto
una petición de decisión prejudicial planteada, con
arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, mediante auto de 22 de febrero
de 2019, en el procedimiento entre Promociones Oliva Park, S. L., y
el Tribunal Económico- Administrativo Regional (TEAR) de la
Comunidad Valenciana, ha despejado las dudas expuestas por la Sala
de Valencia de este orden jurisdiccional, en relación con la
compatibilidad del Impuesto sobre el valor de la producción
de la energía eléctrica -IVPEE- con el ordenamiento
europeo, entre otras, su designio o finalidad medioambiental.
(...)
3. De la respuesta dada por el Tribunal de
Justicia resulta que:
(i) El Tribunal de Justicia declara que la
Directiva 2008/118/CE, relativa al régimen general de los
impuestos especiales, no se opone a una normativa nacional que
establece un impuesto que grava la producción e
incorporación al sistema eléctrico de energía
eléctrica en el territorio nacional y cuya base imponible
está constituida por el importe total de los ingresos del
sujeto pasivo obtenidos por la realización de estas
actividades, sin tener en cuenta la cantidad de electricidad
efectivamente producida e incorporada a ese sistema.
(ii) El Tribunal de Justicia considera
(apartados 49 a 59) que el IVPEE no constituye un impuesto
indirecto que grave directa o indirectamente el consumo de
electricidad. Señala que el hecho imponible del IVPEE es la
producción e incorporación al sistema eléctrico
de electricidad, es decir, la producción neta de energía,
y que el impuesto no se percibe directamente de los consumidores de
electricidad, sino de los operadores económicos que la
producen y la incorporan al sistema.
(iii) Además, estima (apartado 54)
que la carga fiscal del IVPEE no se repercute en los consumidores,
en primer lugar, porque no hay un mecanismo formal de repercusión
del impuesto. El hecho de que la aplicación del IVPEE
entrañe un incremento del precio de la energía y, por
tanto, de la factura eléctrica para todos los consumidores
finales no basta por sí solo para concluir que ese impuesto
se repercuta íntegramente sobre estos. De otro modo, todo
impuesto soportado por los productores de electricidad que tuviese
una incidencia, aun mínima, en el precio final de la
electricidad pagado por los consumidores debería
considerarse un impuesto indirecto en el sentido de la Directiva
2008/118, aunque no hubiese un vínculo directo e
indisociable entre dicho impuesto y el consumo de electricidad. En
segundo lugar, el IVPEE se calcula exclusivamente en función
de la condición de productor de electricidad, sobre la base
de los ingresos de los sujetos pasivos parcialmente fijados y, por
tanto, con independencia de la cantidad de electricidad
efectivamente producida e incorporada al sistema eléctrico.
Así pues, no hay un vínculo
directo e indisociable entre este impuesto y el consumo de
electricidad.
(..)
Procede, por todo lo expuesto, la
desestimación del recurso de casación.
Por lo que se desestima lo alegado por la
interesada al respecto.
QUINTO.- Señala la interesada, que el
IVPEE vulnera la Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio de 2009,
sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y
por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, puesto que el citado
impuesto solamente grava a los productores con instalaciones
situadas en territorio español.
Señala asimismo la
interesada que el IVPEE es incompatible con la Directiva 2009/28/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009,
relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes
renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas
2001/77/CE y 2003/30/CE.
Sostiene además, que la norma nacional
contradice lo dispuesto en el artículo 3.4 de la Directiva
2005/89/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de
2006, sobre las medidas de salvaguarda de la seguridad del
abastecimiento de electricidad y la inversión en
infraestructura, que, a su juicio, obliga a los Estados a velar
porque ninguna medida adoptada de conformidad con la misma sea
discriminatoria o suponga una carga excesiva para los agentes del
mercado.
Sobre estas cuestiones se ha pronunciado también
el TJUE en la precitada sentencia Promociones Oliva Park, señalando
lo que sigue:
"71. Mediante su
cuarta cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide
fundamentalmente que se dilucide si el artículo 107 TFUE,
apartado 1, y los artículos 32 a 34 de la Directiva 2009/72
deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa
nacional que establece un impuesto que grava la producción e
incorporación al sistema eléctrico de electricidad en
el territorio de un Estado miembro, en el supuesto de que este
impuesto no sea aplicable a la incorporación, en ese
sistema, de la electricidad producida en los demás Estados
miembros.
72. El tribunal
remitente indica, a este respecto, que el IVPEE favorece a los
productores de electricidad establecidos en los demás
Estados miembros porque grava únicamente a los productores
nacionales, y deduce de ello que existe una distorsión de la
competencia, con infracción del artículo 107 TFUE,
apartado 1.
73. En la medida en que
de la respuesta a la primera cuestión prejudicial se
desprende que el IVPEE constituye un impuesto directo que grava la
actividad de producción e incorporación al sistema
eléctrico de electricidad, cabe recordar que, si bien la
fiscalidad directa es competencia de los Estados miembros, estos
deben ejercer tal competencia respetando el Derecho de la Unión
(sentencia de 22 de diciembre de 2010, Tankreederei I, C 287/10,
apartado 14).
74. A este respecto,
por lo que se refiere, en primer lugar, al artículo 107
TFUE, apartado 1, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de
Justicia se desprende que los impuestos no entran en el ámbito
de aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas
a las ayudas estatales a menos que constituyan el modo de
financiación de una medida de ayuda, de modo que formen
parte integrante de dicha ayuda (sentencia de 20 de septiembre de
2018, Carrefour Hypermarchés y otros, C 510/16, apartado 14
y jurisprudencia citada).
75. Pues bien, en el
presente asunto, de los autos de que dispone el Tribunal de
Justicia no se desprende que los ingresos procedentes de la
percepción del IVPEE constituyan el modo de financiación
de una medida de ayuda estatal, en el sentido de la citada
jurisprudencia. De ello se colige que no puede considerarse que
este impuesto esté incluido en el ámbito de
aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a
las ayudas estatales.
76. Por lo que
respecta, en segundo lugar, a la Directiva 2009/72, ha de
constatarse que en los artículos 32 a 34 de esta se
contempla el principio general de no discriminación en el
ámbito del mercado interior de la electricidad al regularse
el acceso de terceros a la red de forma objetiva y no
discriminatoria.
77. En el presente
asunto, el tribunal remitente indica que la normativa relativa al
IVPEE permite una discriminación positiva de los productores
no nacionales de energía eléctrica, en perjuicio de
los productores españoles, con distorsión del mercado
interior de la energía eléctrica y del acceso a la
red.
78. Pues bien, a este
respecto, baste con señalar que, por cuanto la Directiva
2009/72 no constituye una medida relativa a la aproximación
de las disposiciones fiscales de los Estados miembros, el principio
de no discriminación contemplado en los artículos 32
a 34 de esta Directiva no se aplica a una normativa nacional que
establece un impuesto que grava la producción e
incorporación al sistema eléctrico de electricidad en
el territorio de un Estado miembro (véase, por analogía,
la sentencia de 7 de noviembre de 2019, UNESA y otros, C 80/18 a C
83/18, apartado 51).
79. A la luz de estas
consideraciones, procede responder a la cuarta cuestión
prejudicial que el artículo 107 TFUE, apartado 1, y los
artículos 32 a 34 de la Directiva 2009/72 deben
interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa
nacional que establece un impuesto nacional que grava la producción
e incorporación al sistema eléctrico de electricidad
en el territorio de un Estado miembro, en el supuesto de que este
impuesto no sea aplicable a la incorporación, en ese
sistema, de la electricidad producida en los demás Estados
miembros."
En los mismos términos y remitiéndose
a la doctrina del TSJUE, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en
el recurso de casación 2554/2014 al que nos venimos
referiendo anteriormente:
(iv) En lo que respecta a la posibilidad
prevista en la Directiva 2009/28 de que los Estados miembros
establezcan sistemas de apoyo para promover la utilización
de la energía procedente de fuentes renovables, en su caso
en forma de exenciones o desgravaciones fiscales, el Tribunal de
Justicia señala (apartados 68 y 69) que no implica en
absoluto que estos no puedan gravar a las empresas que desarrollan
esas fuentes de energía. En efecto, los Estados miembros
disponen de un margen de apreciación respecto a las medidas
que consideren adecuadas para alcanzar los objetivos globales
nacionales obligatorios fijados en la citada Directiva.
(v) Asimismo, el Tribunal de Justicia
declara (apartado 70) que la Directiva 2009/28/CE, relativa al
fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables
no se opone a una normativa nacional que establece un impuesto que
grava con un tipo único la producción de electricidad
y su incorporación al sistema eléctrico, también
cuando la electricidad se produzca a partir de fuentes renovables,
y cuyo objetivo no es proteger el medio ambiente, sino aumentar el
volumen de los ingresos presupuestarios.
(vi) Afirma también el Tribunal de
Justicia ( apartado 79) que el artículo 107 del TFUE, y la
Directiva 2009/72/CE, sobre normas comunes para el mercado interior
de la electricidad, no se oponen a una normativa nacional que
establece un impuesto nacional que grava la producción e
incorporación al sistema eléctrico de electricidad en
el territorio de un Estado miembro, en el supuesto de que este
impuesto no sea aplicable a la incorporación, en ese
sistema, de la electricidad producida en los demás Estados
miembros.
(vii) Por lo que se refiere, en primer
lugar, al artículo 107, apartado 1, del TFUE, apartado1, el
Tribunal de Justicia recuerda que los impuestos no entran en el
ámbito de aplicación de las disposiciones del TFUE
relativas a las ayudas estatales a menos que constituyan el modo de
financiación de una medida de ayuda, de modo que formen
parte integrante de dicha ayuda. En este caso, no resulta que los
ingresos procedentes de la percepción del IVPEE constituyan
el modo de financiación de una medida de ayuda estatal, por
lo que no puede considerarse que este impuesto esté
comprendido en las normas del TFUE relativas a las ayudas
estatales.
(viii) En segundo lugar, el Tribunal de
Justicia señala (apartado 78) que, dado que la Directiva
2009/72 no constituye una medida relativa a la aproximación
de las disposiciones fiscales de los Estados miembros, el principio
de no discriminación que contiene no se aplica a una
normativa nacional que establece un impuesto que grava la
producción e incorporación al sistema eléctrico
de electricidad en el territorio de un Estado miembro.
4. En definitiva, el Tribunal de Justicia
declara que el Derecho de la Unión no se opone a una
normativa nacional que establece un impuesto que grava la
producción e incorporación al sistema eléctrico
de energía eléctrica en el territorio nacional y cuya
base imponible está constituida por el importe total de los
ingresos del sujeto pasivo obtenidos por la realización de
estas actividades, sin tener en cuenta la cantidad de electricidad
efectivamente producida e incorporada a ese sistema.
La doctrina establecida en la sentencia de
3 de marzo de 2021 mencionada, despeja las dudas suscitadas y
confirma la adecuación del impuesto que la Ley 15/2012
establece y que ha sido examinada, con extensión y plenitud,
por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Procede, por todo lo expuesto, la
desestimación del recurso de casación.
Concluye el TJUEy reitera el TS que, en tanto
que la Directiva 2009/72, no constituye una medida relativa a la
aproximación de las disposiciones fiscales de los Estados
miembros, el principio de no discriminación contemplado en
los artículos 32 a 34 de la misma no se aplicaría en
relación con el IVPEE.
En cuanto al resto de vulneraciones alegadas se
ha de señalar que la interesada realiza una exposición
genérica de la posible confrontación de la norma
nacional con las disposiciones comunitarias sin concretar y aportar
pruebas concretas que pongan de manifiesto la violación
alegada.
La circunstancia de que los operadores tengan
que soportar costes por la realización de su actividad tanto
por imposición de una norma comunitaria como por una
disposición nacional es en principio admisible y no implica,
de forma automática la existencia de contradicción
entre las mismas.
Procede, por tanto, desestimar las alegaciones
de la interesada.
SEXTO.- En cuanto a la ilegalidad del IVPEE por
incurrir en doble imposición con el Impuesto sobre
Actividades Económicas se ha de citar lo señalado por
el Tribunal Constitucional en su auto 69/2018, de 20 de junio, en
el que se acuerda la inadmisión de la cuestión de
inconstitucionalidad presentada por el Tribunal Supremo mediante
auto de 10 de enero de 2018, que establece lo siguiente:
"Tal y como se ha
expuesto en los antecedentes, la duda fundamental que alberga la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo es si mediante un tributo (el impuesto sobre
el valor de la producción de la energía eléctrica)
que se crea con una finalidad extrafiscal (que el órgano
judicial considera inexistente o, al menos, discutible) es posible
gravar una manifestación de capacidad económica que
ya lo está a través de otro tributo, cuyo hecho
imponible es idéntico o prácticamente igual (el IAE).
Para analizar la duda
suscitada, debemos traer a colación, aun de forma sucinta,
la doctrina constitucional acerca de los principios que aquí
están en juego.
a) En primer lugar,
nuestra doctrina sobre la capacidad económica como principio
rector de la tributación se encuentra resumida en la
reciente STC 26/2017, de 16 de febrero, FJ 2. En dicho
pronunciamiento, en lo que aquí interesa, hemos recordado
que "en ningún caso podrá el legislador
establecer un tributo tomando en consideración actos o
hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o,
lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad
económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino
inexistente, virtual o ficticia [entre las últimas, SSTC
19/2012, de 15 de febrero, FJ 7 53/2014, de 10 de abril, FJ 6 b, y
26/2015, de 19 de febrero, FJ 4 a)]" toda vez que "el
tributo tiene que gravar un presupuesto de hecho revelador de
capacidad económica [SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4
, y 62/2015, de 13 de abril, FJ 3 c)], por lo que 'tiene que
constituir una manifestación de riqueza' (SSTC 37/1987, de
26 de marzo, FJ 13, y 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4), de modo
que la "prestación tributaria no puede hacerse depender
de situaciones que no son expresivas de capacidad económica'
(SSTC 194/2000, de 19 de julio, FJ 4), y 193/2004, de 4 de
noviembre, FJ 5)".
b) Por lo que se
refiere a la doble imposición a que alude el Auto, la STC
60/2013, FJ 4), enjuiciando el impuesto de Castilla-La Mancha sobre
determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, afirmó
que "una misma actividad económica es susceptible de
ser sometida a tributación por gravámenes distintos
desde perspectivas diferentes (la obtención de renta, el
consumo, la titularidad de un patrimonio, la circulación de
bienes, la solicitud de servicios o actividades administrativas, el
uso del dominio público, la afectación del medio
ambiente, etc.), sin que ello suponga necesariamente una doble
imposición, permitida o prohibida, por las normas que
integran el bloque de la constitucionalidad". Lo anterior pone
de manifiesto que no todo fenómeno de doble imposición
está constitucionalmente prohibido, reconociendo el Tribunal
que hay casos de doble imposición "permitida".
En este sentido, la STC
242/2004, de 16 de diciembre, FJ 6, citada por el Fiscal General
del Estado, referida a dos tasas autonómicas sobre la
autorización para realizar obras y para utilizar dominio
público, aclara:
"Es más,
incluso admitiendo hipotéticamente que se tratase de un
supuesto de doble imposición tributaria, tampoco esto
determinaría per se la inconstitucionalidad de las normas
implicadas, pues la única prohibición de doble
imposición en materia tributaria que se encuentra
expresamente recogida en el bloque de la constitucionalidad viene
establecida en el art. 6 de la Ley Orgánica de financiación
de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y 'garantiza que sobre
los ciudadanos no pueda recaer la obligación material de
pagar doblemente [al Estado y a las Comunidades Autónomas, o
a las entidades locales y a las Comunidades Autónomas] por
un mismo hecho imponible' [SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14;
149/1991, de 4 de julio, FJ 5 A); 186/1993, de 76 de junio, FJ 4
c); 14/1998, fundamento jurídico 11 c), y 233/1999, de 16 de
diciembre, FJ 23]. Fuera de este supuesto, la existencia de un
doble gravamen por una misma manifestación de riqueza sólo
debería analizarse desde el punto de vista del principio de
capacidad económica y de la prohibición de no
confiscatoriedad a que hace referencia el art. 31.1 CE."
Por tanto, en nuestro
ordenamiento solo está proscrita la doble imposición
producida por tributos autonómicos en relación con
los estatales o locales. El resto de casos, entre ellos el que se
plantea entre el impuesto sobre el valor de la producción de
la energía eléctrica (estatal) y el IAE (local),
deben enjuiciarse desde el canon de la capacidad de pago y la no
confiscatoriedad.
c) A este respecto, el
principio de no confiscatoriedad "obliga a no agotar la
riqueza imponible -sustrato, base o exigencia de toda imposición-
so pretexto del deber de contribuir, lo que tendría lugar si
mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias
vigentes se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y
propiedades, con lo que además se estaría
desconociendo, por la vía fiscal indirecta, la garantía
prevista en el art. 33.1 de la Constitución [el derecho a la
propiedad privada]" [SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9;
14/1998, de 22 de enero, FJ 11 B); y 242/1999, de 21 de diciembre,
FJ 23, y AATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 6; 120/2008, de 6 de
mayo, FJ 1, y 342/2008, de 28 de octubre, FJ 1].
Acerca de este
principio también hemos aclarado recientemente que "aunque
el art. 31.1 CE haya referido el límite de la
confiscatoriedad al 'sistema tributario', no hay que descuidar que
también exige que dicho efecto no se produzca 'en ningún
caso', lo que permite considerar que todo tributo que agotase la
riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos (en sentido parecido,
STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9) o que sometiese a gravamen una
riqueza inexistente en contra del principio de capacidad económica,
estaría incurriendo en un resultado obviamente confiscatorio
que incidiría negativamente en aquella prohibición
constitucional (art. 31.1 CE" [STC 26/2017, FJ 2].
d) Es oportuno, por
último, puntualizar que la función extrafiscal de los
tributos se ha examinado por el Tribunal Constitucional
fundamentalmente en el ámbito de los tributos propios de las
Comunidades Autónomas y en el contexto de la prohibición
de doble imposición del artículo 6 de la Ley Orgánica
de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
En concreto, para valorar la coincidencia entre hechos imponibles,
que es lo vedado por dicho artículo 6 LOFCA, tanto en su
apartado segundo como en el tercero, hemos considerado muy
relevante la posible finalidad extrafiscal de los tributos en liza,
siempre que la misma encuentre reflejo en "la estructura"
del tributo (por todas, STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 5).
A tal efecto, hemos
calificado como extrafiscales aquellos tributos "que persigan,
bien disuadir o desincentivar actividades que se consideren nocivas
(por ejemplo, para el medio ambiente), bien, en sentido positivo,
estimular actuaciones protectoras de determinada finalidad, todo
ello sin perjuicio de que la citada finalidad extrafiscal no sea
incompatible con un propósito recaudatorio, aunque sea
secundario, lo que es consustancial al propio concepto de tributo"
[STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 6 c)]. Así las cosas, la
naturaleza extrafiscal de un tributo es una cuestión de
grado, sin que existan casos puros, por lo que en cada situación
se debe ponderar si los elementos extrafiscales predominan o no
sobre la finalidad recaudatoria "
"Así pues,
la doble imposición entre el impuesto sobre el valor de la
producción de la energía eléctrica y el IAE no
vulnera per se ningún precepto constitucional. Para alcanzar
esta conclusión no es preciso abordar en qué grado
aquel presenta una finalidad extrafiscal y si esta predomina o no
sobre su función recaudatoria, lo que solo cobraría
sentido desde la premisa de una prohibición de doble
imposición que, según se ha indicado, solo existe
como regla de coordinación entre los tributos propios de las
Comunidades Autónomas y los estatales y locales y no de
estos últimos entre sí, como sucede en el presente
caso". .
Por último, así
concluye respecto a una eventual violación del principio de
no confiscatoriedad:
"No se encuentran
razones para sostener que la regulación del impuesto sobre
el valor de la producción de la energía eléctrica
vulnere el artículo 31.1 CE, pudiendo reiterarse la
afirmación de la STC 183/2014, que analizó esta
figura desde la óptica de los artículos 14 y 9.3 CE,
de que la creación y diseño de este tributo «responde
a una opción del legislador» que «cuenta con un
amplio margen para el establecimiento y configuración del
tributo» (FJ 3), siempre que respete los principios
constitucionales, sin que ninguno de los invocados pueda
considerarse quebrantado".
En conclusión, procede
desestimar sus alegaciones.
SÉPTIMO.- Considera la interesada que la
base imponible del impuesto está incorrectamente determinada
puesto que solamente deben computarse aquellas retribuciones que se
refieran a la producción e incorporación al sistema
de energía eléctrica, debiendo excluirse otros
conceptos cuya naturaleza retributiva no se encuentra conectada con
el hecho imponible de aquel.
Al hecho imponible del impuesto se refiere el
artículo 4 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas
fiscales para la sostenibilidad energética, señalando
lo siguiente:
"1. Constituye el
hecho imponible la producción e incorporación al
sistema eléctrico de energía eléctrica medida
en barras de central, incluidos el sistema eléctrico
peninsular y los territorios insulares y extrapeninsulares, en
cualquiera de las instalaciones a las que se refiere el Título
IV de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
2. La producción
en barras de central, a efectos de esta Ley, se corresponderá
con la energía medida en bornes de alternador minorada en
los consumos auxiliares en generación y en las pérdidas
hasta el punto de conexión a la red.
3. Respecto a los
conceptos y términos con sustantividad propia que aparecen
en la Ley, salvo los definidos en ella, se estará a lo
dispuesto en la normativa del sector eléctrico de carácter
estatal."
Por su parte el artículo 6 de la citada
norma regula la base imponible del impuesto señalando lo que
sigue:
"1. La base
imponible del impuesto estará constituida por el importe
total que corresponda percibir al contribuyente por la producción
e incorporación al sistema eléctrico de energía
eléctrica, medida en barras de central, por cada
instalación, en el período impositivo.
A estos efectos, en el
cálculo del importe total se considerarán las
retribuciones previstas en todos los regímenes económicos
que se deriven de lo establecido en la Ley 54/1997, de 27 de
noviembre, del Sector Eléctrico, en el período
impositivo correspondiente, así como las previstas en el
régimen económico específico para el caso de
actividades de producción e incorporación al sistema
eléctrico de energía eléctrica en los
territorios insulares y extrapeninsulares.
2. La base imponible
definida en el apartado anterior se determinará para cada
instalación en la que se realicen las actividades señaladas
en el artículo 4 de esta Ley".
Con base en los anteriores preceptos, la
reclamante se limita a aseverar que no deben incluirse en la base
imponible del impuesto aquellas retribuciones que no tengan
relación directa con la producción e incorporación
al sistema de energía eléctrica, debiendo excluirse,
por tanto, los pagos por capacidad, los complementos de energía
reactiva, eficiencia o por continuidad para atender a los huecos de
tensión.
Sobre esta cuestión se pronunció
la Dirección General de Tributos en contestación a la
consulta vinculante V1602-13, de 14 de mayo de 2013, señalando
que los citados conceptos deben formar parte de la base imponible
del impuesto en la medida en que cada uno de ellos constituye una
forma de retribución relacionada con el valor de la energía
eléctrica producida durante los distintos ejercicios.
Este criterio ha sido asumido por este Tribunal
en sus resoluciones 00/04780/2016 y 00/05939/2017, de 23 de abril
de 2019, que constituyen doctrina y vienen a ratificar que los
citados conceptos deben formar parte, dado su carácter
retributivo, de la base imponible del IVPEE.
Procede en consecuencia, desestimar sus
alegaciones en este punto.