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Notas metodológicas |
1. Introducción
2. Contextualización de la actividad presupuestaria de las Comunidades Autónomas
2.1. Régimen presupuestario de las comunidades autónomas
2.2. Sistema de financiación: comunidades autónomas de régimen
común y foral
2.3. Organización institucional del sector público autonómico
3. Contenido de la información: datos presupuestarios
3.1. Datos de avance
3.1.1. Proyectos de Presupuestos
3.1.2. Avance Presupuesto Inicial
3.2. Datos definitivos
Los datos relativos a los presupuestos de las Comunidades Autónomas son elaborados por la Subdirección General de Análisis Presupuestario y Organización Institucional del Sector Público Autonómico, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, en desarrollo de las competencias asignadas a este centro directivo, y permite obtener, en términos homogéneos para el conjunto de comunidades autónomas, los datos relativos a sus presupuestos iniciales, a partir de los presupuestos generales aprobados en cada comunidad.
Esta información es suministrada por las comunidades autónomas en el marco de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y en concreto conforme a la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
En base a la información suministrada por las comunidades autónomas se elabora la correspondiente estadística de datos presupuestarios, que a su vez se recoge como tal en el Plan Estadístico Nacional, y en el correspondiente Programa Anual. Además de dar cumplimiento a la previsión contenida en dichos planes y programas, la publicación de los datos relativos a los presupuestos de las comunidades autónomas es consecuencia del principio de transparencia consagrado en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que ha sido desarrollado en la citada Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, de manera que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas debe publicar periódicamente en su portal web información sobre cada Comunidad Autónoma, tanto de los proyectos como de los presupuestos, en los plazos establecidos en la Orden.
Por otro lado, como es lógico, la elaboración de cualquier estadística lleva asociada una metodología de trabajo, pretendiendo exponer en las presentes notas metodológicas aquellas cuestiones de mayor significación, cuyo conocimiento resulta necesario para la adecuada lectura e interpretación de los datos.
2. Contextualización de la actividad presupuestarias de las Comunidades Autónomas
2.1. Régimen presupuestario de las comunidades autónomas
El título VIII de la Constitución reconoce y garantiza a las comunidades autónomas el ejercicio de la autonomía en la gestión de sus intereses y, particularmente, en el ámbito financiero. Esta autonomía financiera supone, entre otros aspectos, la capacidad por parte de las comunidades autónomas de regular, a través de su normativa propia (leyes generales de finanzas o de hacienda) sus particularidades presupuestarias.
La Constitución Española no contiene una regulación específica del régimen presupuestario de las comunidades autónomas. Sin embargo lo que sí se deduce del texto constitucional, es que están sujetas en su actividad financiera al régimen presupuestario y al principio de legalidad financiera. El apartado d) del artículo 153 de la Constitución Española atribuye al Tribunal de Cuentas el control económico y presupuestario de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas. Asimismo el artículo 133 señala, con carácter general, que “Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”.
Como ya se ha señalado, dentro de este marco constitucional, las comunidades autónomas tienen competencias exclusivas para la elaboración y aprobación de sus presupuestos. Esta facultad, reconocida en los distintos Estatutos de Autonomía, se enuncia en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) en el que se señala que “Las Comunidades Autónomas regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con sus Estatutos, las siguientes materias: a) la elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos....”.
Esta actividad se desarrolla dentro del principio constitucional de coordinación con la Hacienda del Estado recogido en el artículo 156.1 de la Constitución según el cual “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. En este sentido al Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano creado para la adecuada coordinación de la actividad financiera de las comunidades autónomas con la de la Hacienda del Estado, se le encomienda entender de “la coordinación de la política presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del Estado” (art.3.2 LOFCA).
Como aplicación práctica de este principio de coordinación, el artículo 21.3 de la LOFCA dispone que “los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado”: Este mismo artículo enuncia determinados principios presupuestarios aplicables a los presupuestos de las comunidades autónomas, que también son de aplicación en la esfera estatal, como son el principio de universalidad, de unidad, de anualidad y de sujeción del presupuesto al principio de estabilidad presupuestaria.
La regulación del régimen presupuestario de las comunidades autónomas se completa con las leyes generales de hacienda o finanzas de cada comunidad y con las leyes anuales de presupuestos aprobadas por sus Parlamentos. En este sentido cabe destacar que, con carácter general, en las leyes generales de hacienda o finanzas se recoge un Título relativo al presupuesto, en el que se regulan, entre otras cuestiones, los siguientes aspectos:
- Contenido y aprobación.
- Los créditos y sus modificaciones
- Ejecución y liquidación.
- Normas específicas para los Organismos autónomos, entidades, entes y empresas públicas.
2.2. Sistema de financiación: comunidades autónomas de régimen común y foral
A la hora de abordar el análisis de los presupuestos de las comunidades autónomas, hay que tener en cuenta que nuestro sistema autonómico no es uniforme, sino que, por el contrario, las distintas comuni¬dades difieren no sólo en sus características geográficas, demográficas, sociales y económicas, sino también en lo que respecta al sistema de financiación de sus administraciones. A continuación se exponen resumidamente algunas de sus notas características, necesarias para una adecuada concepción y análisis de los datos resultantes de los presupuestos autonómicos.
En este sentido, en primer lugar se ha de distinguir entre las comunidades de régimen foral (Navarra y País Vasco) y las de régimen común. Las primeras tienen reconocida la gestión y el rendimiento de la mayor parte de los impuestos y contribuyen a las cargas generales del Estado a través del pago de un cupo/aportación por las competencias no asumidas, el cual se fija a través del Concierto/Convenio con el Estado.
En las comunidades de régimen común, los instrumentos autonómicos de financiación vienen determinados por el marco normativo establecido en la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA (LOFCA) y en la Ley 22/2009 de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. No obstante, hay que señalar que Canarias dispone de un mayor grado de autonomía fiscal que las restantes comunidades autónomas de régimen común, debido a que la imposición indirecta que se aplica en el archipiélago canario tiene un tratamiento específico a través del Impuesto General Indirecto Canario y al Impuesto sobre Combustibles derivados del Petróleo.
En la actualidad, la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común se rige por la Ley 22/2009 de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Como culminación de un proceso de negociación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su reunión de 15 de julio de 2009 adoptó, a propuesta del Gobierno de la Nación, el Acuerdo 6/2009, para la reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía cuya puesta en práctica exigió llevar a cabo una serie de reformas legales. La citada Ley acomete las reformas que no requirieron el rango de Ley Orgánica, complementando así la reforma de la Ley Orgánica 8/1980 , de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) efectuada por la Ley Orgánica 3/2009.
El nuevo sistema de financiación surte efectos, con carácter general, desde el 1 enero de 2009, si bien con determinadas excepciones para facilitar la transición entre modelos.
En la sección 2.ª del Título I de la Ley se regulan los recursos financieros del sistema en el año base que se destinan a financiar las necesidades globales de financiación, como son los tributos cedidos, la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y el Fondo de Suficiencia Global.
1. Los tributos cedidos, que conforman lo que se denomina en la Ley la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas, son, básicamente, los que ya recogía la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, aunque en algún caso se produce una elevación en los porcentajes de cesión. Por tanto, forman parte de la capacidad tributaria los siguientes recursos tributarios:
a. Recaudación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, de los Tributos sobre el Juego y Tasas afectas a los servicios transferidos.
b. Recaudación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
c. La Tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que asciende al 50% de los residentes en la Comunidad Autónoma.
d. Cesión del 50% de la recaudación líquida por Impuesto sobre el Valor Añadido.
e. Cesión del 58% de la recaudación líquida por los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.
f. Cesión del 100% de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la Electricidad.
2. La transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales instrumenta la participación de las Comunidades en este Fondo, garantía de equidad y nivelación que tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por unidad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar. Se concretan los recursos que constituyen este Fondo (el 75% de la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas y la aportación del Estado) así como los criterios de reparto del mismo mediante una serie de variables que van a determinar la población ajustada o unidad de necesidad.
3. El Fondo de Suficiencia Global opera como recurso de cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia Global.
Los recursos recogidos en el apartado 1.a son gestionados y recaudados directamente por las Comunidades Autónomas. Los recursos recogidos en el apartado 1.b son gestionados por la Agencia Estatal Tributaria (AEAT) por cuenta de las Comunidades Autónomas. La AEAT transfiere a cada Comunidad Autónoma mensualmente la recaudación producida en su territorio.
En cuanto al resto de recursos, hay que destacar que el nuevo sistema de financiación opera mediante unas entregas a cuenta de los recursos sujetos a liquidación y una liquidación definitiva de los mismos, realizándose una liquidación conjunta de los recursos sujetos a liquidación y de los Fondos de Convergencia.
Son recursos sujetos a liquidación la Tarifa autonómica del IRPF, el rendimiento cedido del IVA y de los Impuestos Especiales de Fabricación, la transferencia del Fondo de Garantía y el Fondo de Suficiencia Global.
Los Fondos de Convergencia
Los nuevos Fondos de Convergencia Autonómica, el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, son Fondos creados con aportación de recursos del Estado y con los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad.
2.3. Organización institucional del sector público autonómico
Para acometer la prestación de los servicios correspondientes a las competencias asumidas, así como para llevar a cabo la gestión de sus intereses, las comunidades autónomas pueden actuar a través de órganos de su propia Administración General, crear entes públicos con personalidad jurídica propia o mediante entes de naturaleza jurídico privada (sociedades mercantiles y fundaciones) que son controlados o participados, en general de forma mayoritaria, ya sea directa o indirectamente, por la administración autonómica.
Estas formas de organización institucional, y sin perjuicio de las particularidades de cada comunidad, vienen a constituir el sector público autonómico, que constituye el marco de referencia para la delimitación del ámbito subjetivo de sus presupuestos. No obstante lo anterior, conviene citar que actualmente en algunas comunidades autónomas no se integran en sus presupuestos generales las fundaciones públicas, así como los consorcios dotados con personalidad jurídica propia, financiados y controlados por la comunidad autónoma, no incluyéndose en ningún caso las Universidades públicas.
El ámbito subjetivo sobre el que se ofrece la información referente a los presupuestos iniciales, y que por tanto es considerado a efectos de obtener el total consolidado, esta constituido por el conjunto de entidades que quedan integradas dentro del perímetro definido por cada comunidad para obtener su presupuesto consolidado. No obstante, debe considerarse en el análisis de dichas cifras que la delimitación subjetiva referida si incorpora la financiación que se realice por dichas unidades a otros componentes del sector público autonómico, por lo que la magnitud global del presupuesto no se vería afectada por su inclusión, en la parte relativa a dicha financiación, sin perjuicio de su efecto redistributivo en la clasificación económica o por programas sobre el total consolidado, y siempre dentro de la naturaleza corriente, de capital o financiera de estas operaciones.
Definido este ámbito subjetivo, conviene indicar que la Administración General está compuesta por órganos sin personalidad jurídica distinta de la de la propia comunidad, que ajustan su comportamiento económico-financiero a las normas de la ley de hacienda o finanzas de cada comunidad autónoma o, en su defecto, a las recogidas en la Ley General Presupuestaria del Estado.
Con respecto a la Administración Institucional incorporada al estudio, integrada por diversos entes con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente de la Administración General, cabe citar que con anterioridad a la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) se incluían, en general, dentro de la Administración Institucional, tanto en el Estado como en el ámbito autonómico, los organismos autónomos, clasificados en “administrativos” y “comerciales, industriales, financieros o análogos”, según que sus actividades fueran exclusivamente administrativas o tuvieran una intervención directa en la economía regional. Junto a ellos, existían otras entidades de derecho público cuyo objetivo era la realización, en régimen de descentralización, de actividades que, siendo competencia de la comunidad autónoma, se ajustaban al ordenamiento jurídico privado o a su normativa específica. La LOFAGE introdujo cambios en esta clasificación, adoptando una denominación común, “Organismos Públicos”, para todas las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la Administración General, y considerando dos modelos básicos: organismos autónomos y entidades públicas empresariales, al que se adicionó posteriormente las Agencias Estatales, según ley 28/2006, de 18 de julio. Los primeros se rigen por el Derecho Administrativo, y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Los segundos se rigen por el Derecho Privado, salvo para aspectos concretos, y se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios públicos o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Por último, las Agencias Estatales se rigen por su normativa específica, y supletoriamente por la LOFAGE, y son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias.
En el ámbito autonómico, y haciendo abstracción de la figura de las agencias, dada su reciente creación, la adaptación a la estructura definida en la LOFAGE resulta heterogénea, pues si bien la mayoría de las comunidades autónomas han ido eliminando paulatinamente la diferenciación del carácter de los Organismos Autónomos, no ocurre lo mismo con la figura de las Entidades Públicas Empresariales, donde la mayoría de comunidades no la prevén como tal, incorporando las entidades análogas, con carácter general, en la categoría de entidades de derecho público sujetas al ordenamiento jurídico privado.
3. Contenido de la información: Datos Presupuestarios
Los datos presupuestarios que se presentan han sido recopilados y elaborados desde la perspectiva de garantizar un grado de homogeneidad que permita comparativas temporales y espaciales, dentro de las limitaciones impuestas por la naturaleza jurídica y régimen presupuestario de las unidades que integran el sector público autonómico, a través de las cuales se ejecutan, en parte, las políticas de gasto de acuerdo con el modelo de gestión elegido por cada comunidad autónoma.
La información estadística que se ofrece es estrictamente presupuestaria sin que pueda establecerse un paralelismo con los datos obtenidos en el ámbito de otras disciplinas contables que utilizan principios metodológicos propios y normas específicas, pudiendo diferir unos de otros de manera importante. Por su parte en cada apartado se precisa el ámbito subjetivo al que se refiere la información.
En este epígrafe se incluyen, por tanto, los datos relativos a los presupuestos aprobados con el nivel cobertura institucional que se deriva del presupuesto consolidado definido en sus respectivas leyes de presupuesto, y el grado de detalle especificado en cada caso, factor este último que determina la elaboración de dos tipos de información, una primera de carácter provisional, el Avance del Presupuesto, que será sustituida posteriormente por los datos estadísticos definitivos recogidos en el apartado Datos Definitivos de Presupuesto.
En ambos casos, tomando como base la información del presupuesto aprobado por la respectiva ley autonómica, se realizan los ajustes necesarios para garantizar la consistencia de los datos de cada comunidad y la comparabilidad de los resultados de unas comunidades con otras, con el condicionante de la organización propia del sector público de cada comunidad.
3.1.1. Proyectos de Presupuestos
En este apartado, el resultado final de la elaboración de los datos se presenta a nivel de capítulo, con un mayor desglose para determinados capítulos de ingresos, principalmente de naturaleza tributaria, siendo este el nivel de detalle compatible con la información de base disponible en el momento de su elaboración. La publicación de estos datos tiene como fin ofrecer en el menor tiempo posible desde la presentación de los proyectos a los parlamentos autonómicos, una visión de conjunto de las principales partidas presupuestarias previstas por las CC.AA. para el ejercicio que va a comenzar.
En el Avance de Presupuesto se presenta la información con el nivel de detalle señalado en el apartado anterior, igualmente compatible con la información de base disponible en el momento de su elaboración y con el calendario de difusión de los datos. La finalidad de publicar un avance de presupuesto de las comunidades autónomas es anticipar en el menor tiempo posible, desde que los presupuestos están disponibles, información de los créditos y previsiones iniciales aprobados en el ejercicio de referencia, sirviendo con ello al objetivo de transparencia fijado en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
En el apartado Datos definitivos de Presupuesto se ofrece información del presupuesto inicial con un nivel de detalle mayor que en el caso anterior y variable en función de los capítulos presupuestarios, alcanzando en alguno de ellos una desagregación a nivel de concepto o subconcepto, permitiendo así identificar y cuantificar las principales categorías de gasto e ingreso. Para acceder a este desglose seleccione el siguiente enlace
Asimismo, se completa este enfoque económico con otro funcional que estructura el gasto aprobado en grupos de función y funciones (para ejercicios anteriores al 2006) ó áreas y políticas de gasto (a partir del ejercicio 2006), en el marco de un proceso de elaboración complejo que tiene por objeto hacer homogéneas las clasificaciones presupuestarias por programas de las comunidades autónomas entre sí y con el Estado, de tal manera que permita efectuar comparaciones y agregaciones en términos de clasificación finalista del gasto presupuestado. A este respecto conviene citar que, en general, las comunidades autónomas no han adaptado aún su clasificación funcional a la clasificación por programas del Estado. Para conocer el desglose disponible de la clasificación por programas seleccione el siguiente enlace.
Por último, destacar que la información se presenta consolidada y comprende la administración general y las entidades consideradas a efectos de consolidación, cuya lista se acompaña, eliminadas las transferencias dadas y recibidas entre ellos.
Los datos ofrecidos para cada ejercicio se actualizan en la medida en que la mayor información proporcionada por la CC.AA. permita depurar y mejorar las estadísticas elaboradas para ejercicios anteriores.
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